理顺城市管理执法体制的决策思考

文/王孝兵

提起城管执法，可谓是家喻户晓，当问及何为城管执法，恐怕鲜有人能准确回答，即使是从事城管执法者，也难以说清道明。究其原因，主要是城管执法职责不明，机构设置混乱，执法队伍五花八门，归根到底，就是城管执法体制存在重大缺陷，此种状况终究导致城管执法备受责难，饱受诟病，严重影响党和政府形象。城管执法也因此引起党中央、国务院高度重视，党的十八届三中、四中全会均提出要“理顺城管执法体制”，把理顺城管执法体制作为深化体制改革的内容之一纳入最高决策层面，中国城管即将迎来新的曙光。然而究竟如何才能理顺城管执法体制，学者、专家乃至城管人也是众说纷云，笔者结合从事城管执法工作二十多年的实践体会，通过深入调研，提出理顺城市管理执法体制的几点决策思考。

一、城市管理执法的职责

城市管理执法包括城市管理范围内的行政检查权、行政处罚权和行政强制权的行使，不包括行使行政决策权、行政许可权和行政征收权等。在现实中，城管执法任务主要是由专门的城管执法队伍来承担的，这支执法队伍就是社会上所称的“城管”。城市管理作为一个独立的管理门类，产生于上世纪八十年代初期，脱胎于城市建设领域，至今经历四十年左右的时间。

就目前而言，全国大多数城市的“城管”不仅履行着城市管理领域的执法职责，而且承担着环境保护、城市规划、工商管理、公安交通管理等方面的部分行政执法职责，也就是通常所说的“7+1”城管执法职能模式，也是所谓的相对集中行政处罚权，即：城管执法部门集中行使市容环境卫生管理、城市绿化管理、市政管理方面的全部行政处罚权和城市规划管理方面关于违法建设、环境保护方面关于社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染和饮食油烟污染、工商行政管理方面无照商贩、公安交通管理方面关于侵占道路行为的行政处罚权和相应行政强制权，以及省市人民政府规定的其他职责。采取这种模式的法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第16条和《中华人民共和国行政强制法》第17条。现实依据是充分利用这支队伍的力量，集中管理很多部门不愿管也很难管的与城市管理相关联的事项，以解决推诿执法和执法难的问题。

首先，它应当有排它的管理对象。这是它作为一个独立的管理门类而存在的前提条件。城市管理不是筐，不能什么都可以装，城市管理也不是“靠他人吃饭”，强行将其他管理门类的部分职能据为已有，硬生生地弄出一个独立的管理门类来，城市管理有其特定对象，即城市基础设施及公共空间，包括城市地面、地下及地上设施和城市公共空间，主要有城市道路、城市水域、城市绿化、城市建筑物及设施、城市公共空间等，城市管理的对象是物，而非行为，当然，在管理物时，不可避免地会牵涉到人及其行为。

其次，它有其独特的职责范围。城市管理的主要职责就是保护其特定对象形态的完好及特定对象功能的正常，通俗地讲，城市管理的职能就是保持已经规划、建设好的城市基础设施的外形及其功能。广义上的城市建设应当包括城市规划、建设与管理三个重要的环节，随着城市的不断扩张以及城市现代化步伐的加快，城市管理被剥离出来，成为一个相对独立的领域，以适应城市发展突飞猛进这一客观现实的需要。由此可见，城市管理是一种事后的、被动的管理，其实质就是“城市看守”、“城市守护”。但我们不能因此就认为城市管理是完全被动的，城市管理应当参与到城市规划之中，在基础设施的规划建设中加入有利于城市管理的因素。

再者，它有其特有属性。城市学认为城市具有流动性和差异性，城市因为有流动性，而有生机，而有城市氛围，城市因为有差异性而有自由性和创造性。城市管理应当具有包容性，尊重其流动性与差异性，因而城市管理的本质属性就是以保护城市基础设施为目的，合理配置空间资源，兼顾城市的丰富性与多样性。城市道路、公共空地、公共空间是可以有限的、合理的利用的资源，城市管理就是充分利用这一资源，一方面缓解城市流动性给城市管理带来的压力，另一方面服务民生，烘托城市氛围。从中国现行法律法规来看，城市管理就是以维护城市基础设施外部形态不被破坏和污染为主要内容的市容环境卫生管理、以维护市政设施和园林绿化功能完好为主要内容的市政管理和园林绿化管理，以及以合理利用公共空间为主要内容的户外广告设置管理等。

二、城市管理执法的创新探索

城市管理执法就是城市管理，因为城市管理活动就是一种行政执法活动。经过十多年的实践，城市管理执法模式的弊端日益显现：行政许可与行政处罚分离后，协调难度增大，管理难度增加；不相关联或关联性不强的行政处罚权集中后，并未降低行政成本，提高工作效率；一些涉及专业性较强、行业特征明显的行政处罚权被集中后，因“隔行如隔山”使之难以实现；伴随着行政处罚权的集中，相关知识也集中，矛盾也集中，执法者难以承受。因此，该执法模式以及与之相适应的机构设置形式急需创新。

第一，解决城市管理部门与城市管理执法部门是否分设的问题。目前，全国分设与并设这二个机构的城市，几乎是平分秋色。笔者认为城市管理部门与城市管理执法部门并设较为科学，理由是：一则二者并设，使城市管理的行政权统一，有利于突出城市管理执法的中心任务，提升其履职能力，提高管理效率。二则可以减少行政机构和人员，降低行政成本。三则可以增强合力，更好地发挥城市管理协调能力，产生1+1＞2的效果。例如湖北省宜昌市城市管理局与宜昌市城市管理执法局并设，采取“二块牌子，一套班子”的形式，使管理与执法相结合，目前运行状态良好，成为湖北省推行的一种典型的机构设置模式。

第二，解决设区的市和不设区的市城管机构层级问题。按照减少执法层次的要求，一个城市可以只有一个执法层级，设区的市市级城管部门（执法部门）不直接从事执法工作，其主要职责是组织、指导、协调和监督，区级城管执法部门承担城管执法任务。在业务上市对区实行垂直领导，区级城管部门的主要负责人任免要报上级城管部门批准，区和不设区的市、县城管执法部门行使执法权并向各街办、乡、镇派出执法机构。例如宜昌市城区就是实行市区二级机构分设，各司其职，并行不悖的机构设置形式。而宜昌市的当阳、枝江等不设区的市就是采取的一级执法形式，这二种形式分别与其城市规模和管理层级相对应，其实施效果正处于最佳状态。

第三，解决执法队伍与执法机关之间的关系问题。目前，全国几乎所有城市，囿于机构编制的要求，均将城管（执法）机关与城管执法队伍分设，这不符合依法行政的要求，《中华人民共和国行政强制法》第17条规定：行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人不得实施。而城管执法需要依法采取大量的行政强制措施，因此，不设区的市和县设立的城管执法队伍必须是城管执法机关的组成部分，而不是具有独立法人资格的一支执法队伍。目前宜昌市正在研究和探讨之中。

第四，解决相对集中行政处罚权范围的问题。推行相行集中行政处罚权执法形式应当遵循以下几项原则：其一，所集中的行政处罚权应当以属于一个大行政管理的系统为基础，然后作适当的拓展，除了某些特殊的区域，比如开发区、自贸区以外，不宜跨太多的系统和太多的部门。其二，所集中的行政处罚权所指向的行为应当相近或者有较强的关联性，并且围绕着一个管理中心而展开。其三，集中行政处罚权时，要排除跨部门的技术性较强和管理权不易分割的事项。

因此，城管执法的范围除其固有的城管方面的执法权外可集中行使住建系统和国土资源部门的行政处罚权和相应行政强制权。因为它们没有脱离“维护城市基础设施和公共空间”这个中心，原已加于其身的有关环保、工商、公安、交通方面的职权，因为违背上述三个方面的原则应“物归原主”。

三、完善“城管执法体制”的建议

十八届四中全会指出：“深化行政执法体制改革，根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次，整合队伍，提高效率的原则，合理配置执法力量”、“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”。这是指导城管执法体制改革的指导方针，是理顺城管执法体制的指导思想。因为城管执法是自下而上产生的，全国各地各自为政，各行其是，城管执法体制不可避免地带有与生俱来的先天缺陷，这种状况亟待自上而下的予以解决，依据上述精神，要理顺城管执法体制。笔者认为，应从以下几方面入手：

1、城管执法领域必须从中央到地方设立统一的管理部门。城管执法虽然是城市人民政府的事务，但由于其管理队伍庞大，管理事项涉及民生，管理范围尤为广泛，管理内容极其复杂，国家层面应当有一个主管部门统一指导全国的城管执法工作，省级政府设立与之对应的管理机构，因其它各级地方政府具体组织实施城市管理工作，因此各级地方政府主要是城市人民政府如何设立这一机构应与之有别，它首先必须具备执法主体资格。

2、应当赋予城管执法部门最大限度的协调权。因为城市基础设施和空间的管理涉及到城市范围内的每个组织和每个自然人，只有全民参与，全社会参与，各职能部门联动，才能真正管理好城市，才能创造出美好的城市环境，城管部门只有具备了强有力的协调权，才能调动各方力量形成共管共建的良好局面。其中，就各部门间的横向协作而言，建立城管与公安之间的紧密联系是至关重要的。由于整个社会处于改革转型期，各种社会矛盾交织，城管执法属典型的街头执法，处于执法最前沿，矛盾聚焦点，如果没有适当的强制力作保障，很难达到预期的效果，大量的执法实践表明，只有公安机关向城管部门设立派出机构，才能确保城管执法正常运行。

3、构建大城管格局。通过创新组织体系、建立督查体系、市场作业体系、城市治理体系，建立健全“属地管理、条块互动、部门协作、群众参与”的“大城管”新格局。深入推进简政放权，稳步把违建查处、市容执法、“门前三包”、污水外溢处置、群众动员等工作下放至街道或社区，强化城市网格化管理。建立市委督查室、市政府督查室、市城管委督查室联合办案机制，形成“大督查”格局；强化追责机制，形成各级纪委监察部门齐抓共管的责任追究机制。完善相对集中行政处罚权制度，试行“职责外部归并、权力内部集中”的综合执法新模式。积极培育市场主体，建立健全市场主体准入招投标制度；全面推进生活垃圾中转、处置政府向社会购买服务工作。研究道路维护市场化操作方式，加快市政设施维护转型步伐。组建市容环境监督员队伍，创建省级市容环境美好示范社区，在媒体上开辟“不文明行为”曝光台，推动城市由“管”向“治”转变。