新常态下农垦新型城镇化发展研究——以盘锦垦区为例

王 越

(辽宁省城乡建设规划设计院，辽宁 沈阳 110006)

1.引言

2015年，中央一号文件提出“我国经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，如何在经济增速放缓背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收，是必须破解的一个重大课题[1]。”同时，文件首次从国家层面明确了农垦的改革发展方向、重点、路径和任务。可见，新常态下“三农”问题亟待破题，农垦发展面临新的机遇。

农垦与农村相比，土地所有制性质是国有[2]、劳动者身份是国有企业职工、土地承包是建立在劳动合同基础上的经营合同关系，在新型城镇化推进过程中具有组织化程度高、规模化特征突出、产业体系健全等独特优势。多年来，农垦在保障粮食安全、推进城镇化、屯垦戍边等领域做出了重大贡献。新时期，农垦将承担建设国家重要农产品基地和现代农业示范力量的历史使命。农垦是“三农”的重要载体，城镇化是解决“三农”问题的根本途径，新常态下研究农垦新型城镇化发展具有重要的理论意义与实践价值。

2.盘锦垦区发展历史与现状概况

2.1 发展历史

盘锦垦区覆盖盘锦市大部，地处辽宁省西南、辽宁沿海经济带中部，位于辽河下游平原地区。早在建国之初，国家便在该区域设立农场，至今开发60余年来，盘锦垦区发生了翻天覆地的变化，已由昔日人烟稀少的南大荒，发展成为如今的鱼米之乡，以及国家重要的商品粮基地。

2.2 现状概况

盘锦垦区现有26家国有农场，是辽宁省国有农场的主要集中地区①，占全省国有农场数量的23.85%;是盘锦市农村地域的主要组成部分，涉及盘锦市②的22个镇 (含大洼、盘山两县县城，以及20个一般建制镇)。同时，盘锦垦区是辽宁农垦经济和盘锦市农村经济的主体，据不完全统计经济总量在省市中所占比例分别高于55%和70%。

截止2013年末，盘锦垦区有土地面积418.86万亩，其中耕地面积154.96万亩，总人口51.95万人，从业人员27.45万人③，分别占辽宁省农垦系统的53.7%、59.6%、55.3%、55.9%，以及盘锦市总量的68.95%、78.38%、40.30%、29.33%。

3.盘锦垦区城镇化现状特点与存在问题

3.1 农业生产以个体经营为主

盘锦垦区土地平坦，集中连片，人均占有耕地面积相对较多，且农业机械化程度较高，但土地流转和集约化经营的程度不高。调查显示④，盘锦垦区仅有20%的家庭存在土地流传，流转面积多数在5－10亩，土地流转尚处于起步阶段;农业耕作方式仍以家庭为单位的耕作方式为主，每户耕地面积多数在10－15亩，规模化程度不高。

3.2 社会保障体系基础良好

盘锦垦区的从业人员多数为农场职工，农垦系统有较好的社会保障基础;其他从业人员，近年来随着社会保障制度的改革，社会保障体系也在逐步健全。调查显示，87%的农户参加了新型合作医疗，56%的农户办理了养老保险，且有近15%的农户获得了最低生活保障和社会救助中的生产救助等，社会保障的覆盖率达到97.5%。

3.3 城镇化整体水平较低

目前，盘锦垦区城镇化率不足40%，远远低于盘锦市总体水平 (69.85%)，以及辽宁省的平均水平 (65.65%⑤)。现状城镇中，大洼县城人口规模约10万人，盘山县城近5万人，其他建制镇多数在1万人左右，城镇规模小、辐射带动作用有限。垦区村镇与境内其他集体村镇和油田村镇相比较，多数村镇存在建设风貌千篇一律、环境质量差、教育和医疗等服务设施配套不足等问题。

3.4 城镇化发展动力不足

按照城镇化的普遍规律，工业化是城镇化的根本动力，第三产业发展是城镇化的后续动力。盘锦垦区农业发展基础良好，三次产业结构中一产比重超过45%，二、三产业发展相对滞后。垦区所依托的区域盘锦市是我国重要的重化工业城市，三次产业结构中二产比重接近70%，且以石油化工、装备制造为其主导产业，该类产业具有资本、技术密集型的特点，对剩余劳动力的吸纳能力有限。

3.5 城镇化过程中农垦的优势没有充分发挥

农垦在其土地性质、生产组织等方面与集体村镇相比存在一定的比较优势，同时享受国家惠及农业、农垦职工、危房改造等特殊政策，但在具体的运行过程中因体制机制等制约，其优势普遍未得到充分发挥。盘锦市长期推进国有农场的改革探索工作，目前农场普遍和乡 (镇)政府合署办公，多数按“大政府、小企业”运营，但实际上大部分农场并未实现真正的企业化运作[3]，一定程度上限制了垦区的发展建设。

4.新常态下推进盘锦垦区新型城镇化的对策建议

4.1 推动农业规模化生产

充分发挥垦区土地国有的优势，鼓励对土地的租赁经营，并探索股份制的经营模式。可借鉴山东莱芜的经验，推进土地承包经营权股权化和国有农场资产股份化。同时，可结合农户+农户、专业大户+农户、公司+基地+农户等土地经营形式，推进土地流转。加快农垦土地确权登记发证工作，建立城乡统一的建设用地流转制度，探索土地集约节约利用的新机制。建立土地规模流转风险基金，降低土地规模流转风险。

4.2 实现公共服务均等化

完善垦区劳动力就业服务机制，健全城乡、油地统一的人力资源市场;加大对农民工技能培训投入力度，积极推进与重点园区的订单式培训等，为垦区农民提供更广阔的就业渠道。可借鉴成都“双放弃换社保”的经验，按照“土地换社保”的思路，不断完善失地农民社会保障体系。优先保证教育投入，探索城乡医疗卫生机构融合发展机制。通过公共服务均等化，逐步培养垦区农村人口的“市民意识”，从根本上实现农民市民化。

4.3 推进宜居乡村的建设

以盘锦市打造全省宜居乡村样板为契机，以垦区发展基础良好、特色鲜明的村镇为依托，推进宜居乡村的建设。因地制宜，科学定位村镇职能，突出农场产业、区域特色，注重生活品质和文化塑造，避免千篇一律，建设功能完备、特色鲜明的村镇。重点是以环境整治为突破，以民风建设为根本，实施绿化、畅通、净化、碧水等工程，改善人居环境，增强服务功能，实现宜居、舒适、生态、文明的美丽乡村建设目标。

4.4 加快产业结构优化升级

依托垦区及周边地区农业资源丰富、特色鲜明的优势，夯实农业发展基础。积极发展农副产品深加工产业，延伸产业链，实现以工带农，以农促工。依托大辽河、红海滩等旅游资源，积极发展旅游业;以辽宁省融入“一带一路”国家战略为契机，发挥盘锦市的资源及港口等优势，大力发展冷链物流业和商贸服务业等，优化三次产业结构。通过产城融合，加速要素流动，构建城乡一体化的发展格局，强化新型城镇化发展动力。

4.5 深化国有农场体制机制改革

推进政府和企业职能的彻底分离，确立农场的市场主体地位，并按照《公司法》的要求，建立现代企业制度。按照产权清晰、责权明确的原则，理清国有农场的产权范围，确定国有农场拥有经营国有资产的权利，包括对国有农场土地、农田水利基础设施、场办企业中的国有资产和生产经营性资产等的经营权。按照公司制企业的要求，实现公司制运营，推动垦区转换经营体制机制，建设大型现代农业企业集团，引领垦区新型城镇化的发展。

5.结论

农垦是在特殊历史时期，国家的重要战略部署，农垦城镇化是国家新型城镇化的重要组成部分。经过多年的发展，农垦对于国民经济和社会发展的贡献显而易见，虽然在运行过程中存在一定问题，但也积累了丰富的经验。新常态下，农垦以农业为基础、以农工为主体、以国有农场为基本组织单元的发展模式，符合新型城镇化发展的总体要求，有其推广的可能性与必要性。同时，农垦作为我国广大农村地域与集体经济并存的一种经济组织形式，应引起城乡规划工作者乃至社会各界的广泛关注，以扬长避短打造国家新型城镇化的先行区与示范区。

注释:

①辽宁农垦系统下辖109个国有农场，遍布全省14个地级市.②盘锦市现辖2个区 (双台子区、兴隆台区)、2个县 (盘山县、大洼县)、28个镇和28个街道.

③数据来源:辽宁2013年农垦国有农场环境综合整治方案.

④数据来源:盘锦市典型农场职工抽样调查问卷 (2012年)，以下调查数据来源相同.

⑤数据来源:辽宁社会发展水平2013综合评价.

[1]中共中央、国务院.关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见[Z].人民网.2015.2.1.

[2]王守聪.明确方向和路径加快农垦改革发展[N].中国改革报.2015.3.1.

[3]魏铁刚，王伟清.盘锦市国有农场改革调查 [J].中国农垦.2009(8):23－24.

[4]许经勇.新常态视野的城镇化模式[J].宏观视界.2015(2):10－13.