人民监督员的人民性及其实现

□ 汪 燕 谢 波

（作者汪燕系湖北民族学院法学院副教授； 谢波系宣恩县人民检察院人民监督员办公室主任）

人民监督员制度从试点走向全国，日益发挥着越来越重要的作用。但有一种质疑一直存在：人民监督员的监督是否能够代表“人民”，如何才能够代表“人民”？这些质疑的存在，无疑困扰着人民监督员制度的运行和发展。

人民监督员制度功能性设计的矛盾

在谈人民监督员的人民性之前，有必要探讨人民监督员制度的功能设计。

从实然层面讲，人民监督员制度的功能设计存在矛盾和冲突，制度目的和制度措施之间存在明显的分离。2010年《最高人民检察院关于进一步扩大人民监督员制度试点工作的方案》指出：“为进一步完善检察机关查办职务犯罪案件外部监督机制，促进依法正确行使检察权，最高人民检察院决定实行人民监督员制度。”人民监督员制度制定目的是“要在检察环节建立起有效的外部监督机制，从制度上保证各项检察权，尤其是职务犯罪侦查权的正确行使”。建设外部监督机制，是制定人民监督员制度的直接目的。这一目的，在最高人民检察院设立人民监督员制度之初就已确立，在之后的发展演变历程中一直不曾改变。但从当前人民监督员制度的具体运行措施看，则属典型的内部监督模式。比如，人民监督员的产生方式很难逃脱“检察机关自己请人监督自己”的嫌疑。按照2003年10月15日《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》第二章第六条规定：“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。”显然，人民监督员受雇于人民检察院。2010年最高人民检察院颁布的《关于实行人民监督员制度的规定》，虽然设立了考察程序和公示程序，但仍然由省级、地市级人民检察院自己作出选任决定并颁发证书，人民监督员和人民检察院之间仍然存在隶属关系。从这一点看，人民监督员制度确属典型的内部监督。

由此观之，人民监督员制度的理想功能是为了加强外部监督，但现实仍停留于内部监督。这一制度的矛盾和冲突，极大影响人民监督员外部监督职能的实现。因此，要达到外部监督的功效，人民监督员的产生不应当由检察机关任命；如果人民监督员由检察机关任命，在设计人民监督员制度的目的和功能时，就应当明示为了加强内部监督。

民主监督需要以人民性为保障

具有民主监督功能的人民监督员制度，是由代表人民的人民监督员按照规定的程序，对检察机关行使部分检察权进行民主监督的制度。要实现人民监督员制度的民主监督功能，首当其冲的是监督员要有人民性。但人民监督员制度的民主监督功能为什么需要人民监督员的人民性作为保障呢？

作为外部监督的人民群众的民主监督。外部监督，是由被监督者系统之外的监督主体对其所进行的监督。检察机关的外部监督途径主要有国家权力机关的监督、中国共产党的监督、国家司法机关的监督和社会监督等。其中社会监督的主体非常广泛，包括人民群众的民主监督。人民群众的民主监督同其他外部监督途径一样，应当由检察系统之外的力量行使。另外，人民群众的民主监督有两种形式：一种是没有特殊身份的普通公民的监督，即人民群众依据法律、法规自发进行的控告、批评等；二是具有特殊身份的普通公民的监督，比如经过法定程序任命的人民监督员的监督。由于后者的监督经过他人的默示或者明示的同意的程序，因此，这种情形下人民群众的监督实际上是代表人民实施监督。人民群众实施外部监督的过程就是实现其民主的过程。

民主监督的民主性依赖于人民性。既然人民监督员制度是对检察机关查办职务犯罪实行民主监督的制度，其民主性依赖于人民监督员的人民性，即被任命的人民监督员由人民推选，代表人民监督，这是由司法民主的要求所决定的。

“监督意识是司法民主的要求，也是程序法治的保障”。人民监督员在实施监督的过程中，不同的监督意识，其达到的监督效果可能不一样。人民监督员制度要真正能够发挥其民主监督的功能，参与监督的人民监督员必须具有正确的监督意识，真正代表人民监督。正确的监督意识包括：依据宪法监督、作为人民并代表行使监督权等等。因为现行宪法规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持”“接受人民的监督，努力为人民服务”。因此，如果将人民监督员制度定性为外部监督之中的社会监督，即人民群众的民主监督的话，人民监督员应当来自于人民，且应当具有人民性。

人民监督员人民性的内涵

在我国，“人民”一词其实早已是宪法概念。我国现行宪法多次使用“人民”概念，比如，“中华人民共和国的一切权力属于人民。”因此，从宪法层面讲，人民监督员的人民性不仅具有政治意义，还具有深刻的宪法意义。由此，人民监督员的人民性包含以下涵义：

人民监督员属于人民。人民监督员是具体的个人，人民是由具有民主权利的公民组成的一个整体，具有人民性的人民监督员必须是享有民主权利且依据宪法实施民主监督权的公民。不具有公民资格的人员不能担任人民监督员，但也不是所有的公民都一定享有人民监督员资格，其必须享有民主权利。

人民监督员代表人民监督。《人民检察院组织法》第七条要求，“人民检察院在工作中必须倾听群众意见，接受群众监督”；《检察官法》第八条亦要求“检察官应当接受法律监督和人民群众监督”。人民检察院和检察官接受人民监督员的监督，属于接受群众监督。

人民监督员为人民利益监督。作为外部监督机制的人民监督员制度的民主监督功能需要人民监督员参与到具体的个案中去监督检察权的合法行使。因此，个案正义无疑是人民监督员制度要实现的直接目的。但人民监督员参与司法活动的终极目的并不是仅仅追求个案正义，而是维护人民利益，实现个案正义只是维护人民利益的途径和手段。因此，人民监督员的人民性要求人民监督员在监督的过程中尽量摒弃自己的偏好、私欲等，基于公正的立场行使监督权。由此，具有人民性的人民监督员，不只是为了维护具体个人的利益，而是为了维护由具体的公民所组成的人民的利益。

人民监督员人民性的实现

只有保障人民监督员的人民性，才能实现人民监督员制度的民主监督功能；而保障人民监督员的人民性，必须建立相应的制度。

人民监督员的人民性并不是自动成就的，需要具体的规则予以保障。只有保障人民监督员的人民性，才能实现人民监督员制度的民主监督功能；而保障人民监督员的人民性，必须建立相应的制度。

人民监督员选任制度。人民监督员的人民性，首先需要具有民主、公正价值的选任制度予以保障。自人民监督员制度产生以来，很多地市对人民监督员的选任开展了大胆而有意义的尝试。在具体的运行过程中，产生了“广安模式”“成都模式”“株洲模式”等。如“株洲模式”最大的特点是通过“选任委员会”选任人民监督员。这些模式的探索，就是要摆脱“检察机关自己请人监督自己”的嫌疑，实现监督的“人民性”。

人民监督员联系制度。人民监督员进行有效监督检察机关时，必须具备两个条件：一是人民监督员积极开展监督工作；二是检察机关积极协助人民监督员开展检察工作。也就是说，人民监督员的有效监督，一方面需要独立于检察机关，另一方面，又不能缺少检察机关的协助。二者要达到平衡，应建立人民监督员联系制度。人民监督员由同级人民代表大会常务委员会任命后，交由检察机关联系，在检察机关设立人民监督员办公室，由检察机关具体联系人民监督员开展监督工作。人民监督员联系制度在一定程度上既可保证人民监督员的独立性，又可保障人民监督员能够有效地开展工作。这样，既加强了监督者和被监督者之间的联系，又保证了人民监督员产生于人民、授权于人民，为人民监督的民主性。

人民监督员报告制度。无论是检察机关的法律监督还是人民监督员对检察权的监督，其最终目的都是为了预防或者纠正权力的滥用，而权力滥用的后果必定包括人民利益的不保或者破坏。人民监督员的人民性要求人民监督员为人民利益监督。但如何保障人民监督员是为人民利益监督而没有违背人民利益呢？人民监督员对检察机关的监督同样需要监督，那么，谁来监督呢？参照人民代表大会常务委员会按照监督制度的规定，对人民监督员进行监督，即人民监督员定期向人民大表大会常务委员会报告工作，人民代表大会常务委员会也可以随时要求人民监督员报告工作。

人民监督员责任制度。人民监督员经人民代表大会常务委员会任命后行使监督权，基于其身份应当承担特定的义务。如果没有履行义务，则应当承担相应的责任。要保障“人民监督员向人民负责”，有必要建立人民监督员责任制度。人民监督员不是摆设，而是负有特定义务的“法律监督者”，如其不履行职责，或者在履行职责的过程中存在违法、犯罪的行为，应当追究相应的责任。