就业政策迈入4.0

白天亮

“劳动年龄人口的减少是供给高位上的放缓，劳动力规模依然庞大。这就好比登山，纵然从珠峰下降到大本营，从8844米降到了5000多米，也还身在高原，何况目前还是刚刚离开珠峰。”

从1.0到4.0，就业政策如何升级

国务院近日下发《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》，信长星（人力资源和社会保障部副部长）将其称作中国特色积极就业政策的4.0版。那么从1.0版到4.0版，积极就业政策经历了哪些变化？

中国积极就业政策是2002年出台的。2002年9月中共中央国务院下发《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，确定了中国积极就业政策的体系框架，可以称之为中国积极就业政策1.0版。2005年—2008年对就业政策进行延续、扩展、调整和充实，并将促进就业政策纳入法制化轨道，形成了2.0版。2009年，在应对国际金融危机中打出一整套政策组合拳，形成了更加积极的就业政策，也就是3.0版。这一次新推出的是4.0版。

从1.0到4.0，每一个阶段都有不同的关注点，内涵也在不断地拓展提升。1.0版，关注的主要是下岗失业人员。2.0版，已涵盖了所有就业群体，期间颁布实施《就业促进法》，纳入法制轨道。3.0版的贡献在于围绕稳定就业提出一系列政策措施，体现了“更加积极”的特色。4.0版，则围绕着如何进一步促进就业，特别是着力促进创业出台了一整套政策。

4.0版最大的亮点在于突出了创业，把鼓励创业与促进就业更有效地结合在了一起。这与中国就业方针的调整完善是一致的。过去的就业方针是“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”，党的十八大将其增加5个字，将最后一句改为“政府促进就业和鼓励创业”。新一届政府进一步提出要打造“大众创业，万众创新”的新引擎。积极就业政策4.0版特别强调“创业”，是对新时期就业方针的细化和具体化，也是对“双创”的具体化。

很多人认为，创业比就业更难，往往很难通过“帮助”“扶持”而创业成功。当前鼓励创业，积极就业政策4.0版主要从哪些环节着手？

创业的主体是创业者自身，政策的重点主要体现在清理障碍、营造环境上，让想创业的人能够顺利地投入到创业中来。先要清障减负做“减法”，通过最大限度地降低市场准入门槛、减轻企业税费负担等措施，实现“放水养鱼”。比如，此次《意见》要求推进“三证合一”“一照一码”，放宽企业场所登记条件限制，深化行政审批制度改革。同时明确加大减税降费力度，扩展企业吸纳就业税收优惠政策人员范围，推广中关村示范区3项税收试点政策，全面清理涉企收费。

还要搭台助力做“加法”，通过提供创业平台、资金扶持等举措，提高创业成功率。《意见》明确将小额担保贷款调整为创业担保贷款，最高额度由过去的5万、8万、10万不等，统一到10万元，并支持发展各类创业投资引导基金、多层次资本市场等，并将资金补贴等政策延伸运用到众创空间等新型孵化模式，支持各类创业基地发展，培育创业创新公共平台。

“招工难”“就业难”并存，结构性矛盾如何化解

近两年，就业结构性矛盾更加突出，“招工难”和“就业难”并存。这种“两难”并存的根源主要是在于：一方面，不少企业反映常年存在缺工问题；另一方面，一些高校毕业生等新成长知识群体则反映工作不是很好找，结构调整中产生的大龄下岗失业人员就业则相对更困难些。“两难”并存，其根源在于劳动力需求和供给不匹配，是经济发展不协调、不平衡的结构性问题在就业领域的一种体现。

从需求端来看，我国目前仍处于工业化中期和产业链的中低端，市场中增加的岗位大部分是制造业、服务业一线普工和服务员，同时我国又是制造业大国，需要大量的技术技能型人才。

而从供给端来看，每年新成长劳动力中高校毕业生将近一半，农民工群体中新生代已占主体，他们的求职意愿、能力素质与市场需求之间存在错位。另外也要看到，经济发展新常态下，结构深刻调整，产业快速变化，而人的变化是一种慢变量。实现职业转换需要一定的教育培训，就业观念的转变也会有一个过程。从中长期趋势看，结构性矛盾将会逐渐成为就业领域的主要矛盾。而国际经验告诉我们，治理结构性矛盾比治理总量矛盾难度更大，耗时更长，技术要求也更高，须综合施策。

积极就业政策4.0版，从哪些方面化解结构性矛盾？

化解结构性矛盾，应当从改善需求和改善供给两方面着力。改善需求，主要是推动产业转型升级，推动经济向中高端迈进。改善供给，主要着眼于提高劳动力素质。此次《意见》制定了有针对性的措施加强职业教育和职业培训，提出大规模开展职业培训，加大创业培训力度，重点实施农民工职业技能提升和失业人员转业转岗培训，并强调发挥企业主体作用，支持企业开展新型学徒制培训。这是提高劳动者技能水平的主要途径，也是解决就业结构性矛盾的根本举措。从产业迈向中高端和建设制造业强国的需要出发，应当合理确定学历教育和职业教育比例，重视加强技工教育，培养大批技术技能型人才。

此外，改进就业服务也是缓解结构性矛盾的重要手段，其功能主要在于解决信息不对称，促进对接。《意见》强调健全覆盖城乡的公共就业创业服务体系，提高均等化、标准化、专业化水平，加快推进公共就业服务信息化，这都有利于促进供求信息的互联互通。

经济增速放缓，就业增长如何稳定

从2012年开始，我国劳动年龄人口有所减少，当年减少345万人，2013年减少244万人，2014年减少371万人。再加上现在各地出现的“招工难”，有人觉得就业已经没有总量压力了，面临的是“人口红利”消失的问题。

其实，自2012年起我国劳动年龄人口开始有所减少，但必须看到，这种减少是供给高位上的放缓，劳动力规模依然庞大。2014年末劳动年龄人口为9.16亿人，今年需在城镇就业的新成长劳动力约1600万人。这就好比登山，纵然从珠峰下降到大本营，从8844米降到了5000多米，也还身在高原，何况目前还是刚刚离开珠峰。

就业总量压力将长期存在，促进就业仍是经济增长的底线。在经济新常态下，GDP增速放缓，要保持就业稳定，就必须让经济发展和就业增长“良性互动”。

就业4.0新政中有哪些有助于“良性互动”的措施？从《意见》内容分析来看，《意见》突出了“就业优先”的理念。就业优先，就是要把促进就业作为经济社会发展的优先目标、摆在优先位置；就是要把保就业作为经济运行合理区间的下限，采取措施努力稳定就业局势。

实施就业优先战略，意味着首先要根据稳定和扩大就业的需要，合理确定经济增长速度。中央在研究确定年度GDP目标时，都把满足就业需要作为确定GDP增速的一个重要考量。二是需要调整优化经济结构和区域布局，发展新兴产业、服务业，推动产业在区域间梯度转移，创造更加充分、更高质量的就业岗位。三是加强财税、金融、产业、投资、贸易等经济政策与就业政策的衔接配套。四是应实行公共投资和重大项目建设带动就业效果的评估机制。《意见》在这些方面都进行了明确。

根据“六普”数据测算，2020年之前，城镇新成长劳动力年均仍在1500万人以上，到2030年之前，劳动年龄人口将一直保持在8亿人以上。应该说，我们的“人口红利”还是存在的。而随着教育的发展、人口素质的提高、创新驱动的实施，“人才红利”潜力更大。

另外也要看到，劳动力供给特别是青年劳动力确实有所减少，同时劳动力结构也有新变化，不利因素是劳动力大龄化趋势明显，有利因素是青年劳动力素质将不断提高。这种变化，将为转型升级提供高素质人力资源支撑，但若把握不好，也可能会进一步加剧结构性矛盾，未来一个时期的就业形势仍将十分复杂。

因此，“良性互动”既要通过经济增长、经济发展促进就业；反过来，也要通过促进就业，最大限度地开发利用我国丰富的劳动力资源、人才资源，发挥我们的“人口红利”，尤其是要充分释放“人才红利”，促进我国经济持续健康发展。