城乡地籍一体化权属数据整理难点及处理方法——以南京市江南6区为例<br/>

城乡地籍一体化权属数据整理难点及处理方法——以南京市江南6区为例

2015-08-14徐兆梁王梁文敬李金林李冀苏

安徽农业科学 2015年2期

雷飞，徐兆梁，王梁文敬，李金林，李冀苏，唐华

(1.南京市国土资源信息中心，江苏南京 210005;2.南京工业大学浦江学院，江苏南京 211816)

在城乡二元体系下，我国的土地调查工作主要分为两类，即在农村地区开展的土地利用现状调查和在城镇建设用地区开展的城镇地籍调查。这直接导致两类调查所形成的图、数、表、卡、册相互之间存在差异。此外，由于这两类调查在编码体系、技术方法、土地分类、数据成果管理等方面各自独立，城乡土地调查成果的综合管理与应用亦无法实现。城乡分离的土地管理模式已不能适应当前社会经济发展的要求。

和国内大部分省、市一样，南京市地籍管理也采用城乡分治管理模式，即城镇以产权、产籍管理为主的城镇地籍管理体系和农村以资源性管理为主(农村土地产权只是在征地时体现)的土地利用现状管理体系。这种管理模式在土地管理方面造成了所有制、土地权能、权利类型、政策法规、日常地籍管理等诸多明显的差异，已逐渐不适应现代地籍管理的要求。主要表现在以下方面:①分别采用两套土地利用分类标准、两套有差异的编码系统、相对独立的成果管理系统等，这些理论、技术因素导致城镇和农村土地调查成果的综合应用存在较大障碍。②城镇和农村各自独立的数据库建设导致城乡结合部的土地利用和权属的变更需要在两个数据库中分别变更，不利于数据库的统一管理。③通过土地利用现状调查和城镇地籍调查统计出来的相关数据交叉重叠、矛盾重重，影响土地调查数据的权威性，进而影响土地利用规划的准确性和社会经济空间规划的准确性，在造成数据统计、分析不便的同时，难以满足国土资源管理各项日常业务对调查数据的正确利用需求。④随着经济社会的发展，农村土地的价值不断上升，农村土地管理逐步从以土地利用管理为重点转向土地利用与资产管理并重。随着集体土地所有权和集体土地使用权登记发证工作的全面开展，现有的调查和数据管理方式及成果难以满足国土资源管理的需要［1］。

城乡地籍一体化数据库将从业务模型、数据组织模型、数据管理模型和运行模型等方面按一体化管理的逻辑对原来的地籍管理数据库进行重构，将原城镇和农村两套数据管理模式纳入统一模型下，建立城乡一体的数据平台，形成城乡一体、图属合一的“地籍一张图”，并将全部数据库成果纳入全市国土资源“一张图”管理，为城乡的统一管理打下坚实的基础。

通过实施城乡地籍信息整合，建立城乡一体化的地籍管理信息系统，实现城乡地籍信息管理一体化非常具有现实意义。如何将侧重于集体土地管理的二次调查成果数据与城镇地籍数据有效的整合成权属无交叉、无缝衔接的一套完整数据是建立城乡一体化地籍管理信息系统的首要任务，只有实现了两套数据的无交叉、无缝衔接，才能为接下来的数据建库及宗地统一编码工作打下坚实的基础。

1 当前城乡地籍数据现状分析及权属数据整理难点

1.1 城乡地籍数据情况介绍自1992年起，南京市分阶段、分区域逐步实施地籍调查和土地登记，形成了比较完整的地籍管理成果体系。至2003年，先后形成了包含1∶500、1∶1 000、1∶5 000不同比例尺的调查信息和土地登记信息，实现了国有土地、集体土地登记信息的数字化全覆盖，其中为满足城市国有土地使用权发证的需要，南京市江南6区(玄武区、鼓楼区、秦淮区、建邺区、栖霞区、雨花台区)城镇地籍管理数据主要采用1∶500的比例尺数据。2006年以来，又通过开展城镇地籍更新调查、农村宅基地及集体建设用地调查，完成了建制镇和村庄的地籍调查和土地登记。2007年以来，通过二次调查按照部颁数据标准和国家土地分类标准，更新和完善了全市地籍数据库，形成了符合国家数据汇交要求的、覆盖全市6 582 km2的1∶5 000比例尺二次调查数据库成果［2］。2009年，为更加科学地对城镇地籍数据库中的街坊进行管理，在城镇地籍数据库中对南京江南6区的权属街坊数据进行了全覆盖，所以当前南京江南六区城镇地籍数据库中的国有土地使用权权属数据主要由3部分组成:一是已发证宗地权属界线;二是已调查形成宗地但未发证的权属界线;三是闲置的存量国有土地和为进行江南6区国有土地使用权街坊数据满铺而形成的空宗。该研究所指的空宗主要是指未发证、未进行地籍调查，仅为满足数据结构及拓扑要求而形成的宗地，在城区主要指土地权利人未确定的道路、河流、闲置国有土地，在城郊结合部及郊区主要为满足图形拓扑要求而形成的一些空宗，在进行宗地编号时对这一类空宗都以字母K加数字组成，如K1表示该空宗的宗地号为K1。

二调数据主要侧重于区分国有土地所有权和集体土地所有权，重点区分的是集体土地所有权中不同的所有权权利主体，更加侧重于对土地利用现状分类的调查和管理。所以在对两套数据进行分析时集体土地所有权主要依据二调数据库中的集体土地所有权进行确定，国有土地所有权主要依据城镇库中国有土地使用权进行确定，即设定了国有土地使用权的宗地便初步认定该地块的权属性质为国有。由于两套数据管理不同步等原因导致两库中集体土地所有权和国有土地使用权存在交叉，所以此次对两套数据进行整理分析时重点是区分城镇库中的国有土地土地使用权和集体土地所有权存在交叉的问题。

1.2 权属产生交叉的原因分析通过对城乡两套权属数据进行分析，形成权属交叉的原因如下:

(1)由于国有土地和集体土地的调查精度不统一、成图方法不一样，导致城乡权属宗地交叉，形成了大量的微小交叉地块。

(2)两套数据分开管理，两库分治导致两库变更不同步产生的权属交叉。

(3)历史遗留问题导致部分地块权属性质不明确，导致同一地块在不同的库中形成了不同权属性质的宗地而形成交叉。

(4)二调库管理过程中，由于年度变更调查数据变更工作机制，集体土地征收后不能及时变更权属性质为国有，导致供地并登记的宗地权属界线与二调库中集体土地权属界线形成交叉。

1.3 城乡地籍一体化权属数据整理难点通过对城乡两套数据进行分析，发现本次权属数据整理的难点主要表现在如何对交叉地块进行“定位”和“定性”两方面:一是采用什么技术方法对两套权属数据进行叠加分析，然后准确地将两套数据存在着权属交叉的地块找出，即“定位”;二是如何针对已挑出来的权属交叉地块准确判定其权属性质(国有、集体)，即“定性”。

2 城乡两套权属数据整理技术方法及分析成果

此次城乡数据整理的工作重点是消除二次调查成果数据库(以下简称二调库)中集体土地所有权界线与城镇地籍数据库(以下简称城镇库)中国有土地使用权界线的交叉，实现城乡权属数据的无交叉和无缝衔接。此次对数据进行叠加分析采用的软件是ArcGIS，具体技术方法和结果分析如下。

2.1 权属数据整理的技术方法权属数据整理流程见图1。

(1)首先对二调库及城镇库中的权属数据进行预处理，确保两套数据内部权属界线无交叉，满足图形拓扑要求。

(2)从二调库中提取所辖区域集体土地所有权界线，形成所辖区域的集体土地所有权界线专题数据。

(3)从城镇库中提取两套数据，一是所辖区域内全部街坊的空宗权属界线数据，形成国有土地使用权空宗界线专题数据;二是所辖区域内除空宗以外的已发证与已调查宗地的国有土地使用权界线，形成除空宗以外的国有土地使用权界线专题数据，这里所指的已调查宗地指经过调查初步确定了使用权范围但未发证的宗地。空宗数据单独提取的主要原因是空宗的权利主体未确定。

(4)将所辖区域的集体土地所有权界线专题数据与提取出的除空宗以外的国有土地使用权界线专题数据进行叠加分析，提取出两套数据中集体土地所有权与国有土地使用权权属交叉地块数据。

(5)通过分析相关的权属调查及登记资料，确定出交叉地块的权属性质是集体还是国有。

(6)将所辖区域的集体土地所有权界线专题数据与国有土地使用权空宗界线专题数据进行叠加分析，通过程序自动将提取出的交叉地块权属性质确定为集体。

(7)依据分析出的成果分别在两库中进行变更。依据已分析出交叉地块的权属性质(国有或集体)，分别在二调库与城镇库中进行相应的变更:①交叉地块权属性质为国有，在二调库中将该交叉地块涉及的集体土地变为国有;②交叉地块权属性质为集体，在城镇库中将交叉地块涉及的权属范围进行灭失。

(8)将已完成变更的两套数据进行融合，最终成果为满铺整个辖区、无缝隙、无交叉的城乡地籍一体化权属数据成果(图2)。

2.2 城乡两套权属数据叠加分析结果根据上述技术路线对城乡两套地籍数据中的权属数据进行叠加分析，分析结果显示两套权属数据成果中存在着一定数量的集体土地所有权宗地与国有土地使用权宗地存在着交叉情况，通过程序自动提取出南京市江南6区范围内集体土地与国有已发证和已调查宗地的交叉范围并进行分析。分析交叉地块具体情况为:交叉地块共计5 728个，交叉地块中面积大于1 m2的数量为785个，面积小于1 m2的地块数量为4 943个，根据该分析结果可知86.3%的交叉地块是由接边误差导致的，13.7%是由其他原因导致的，需要重点进行分析，交叉地块具体分布情况见表1。

3 权属交叉地块的权属性质认定

3.1 权属交叉地块权属性质认定原则

(1)数学精度高的权属界线优于数学精度低的宗地权属界线。当交叉地块是由于界址点精度不一致导致的界址线缝隙时，精度高的界址线不变，低精度的界址线与高精度的界址线进行接边，由于城镇库中的国有土地使用权界址点精度高于二调库中的界址点精度，故此时交叉地块权属性质定为国有。

(2)已登记的宗地权属界线优于未登记的宗地权属界线。

(3)已登记的国有土地使用权界线优于已登记的集体土地所有权界线。

(4)已取得征地批准文件或撤组批准文件的土地应认定为国有土地。

(5)有相关权源材料能证明土地性质为国有的应认定为国有。

(6)不符合上述5条原则要求的应认定为集体土地所有权。

若依据上述基本原则仍无法认定，则应与地籍部门共同研究特殊问题的处理方法，并形成相应的工作台账。

表1 交叉地块涉及宗地数量统计情况

3.2 交叉地块权属认定方法及示例针对此次分析出来的交叉地块，认真分析各地块形成交叉的原因，并根据不同原因进行分类，根据上述权属性质认定原则，确定不同类别交叉地块的权属性质。具体方法如下:

(1)面积小于1 m2的交叉地块处理方法。由于面积小于1 m2的地块较多(4 943个，占交叉地块总数的86.3%)，产生的原因主要是由于两套数据的数学精度不一致导致的，同时总面积较小(合计266.7 m2)，面积相对于南京市江南6区来说非常小，面积的变化情况可以忽略不计，所以此时交叉地块的权属性质可以根据认定“原则(1)”直接认定为国有，变更时以国有土地使用权界线为依据在二调库中对集体土地所有权界线进行调整。

(2)面积大于1 m2的交叉地块处理方法。将剩下的面积大于1 m2的交叉地块进行分析，首先对国有已发证与集体所有权界线相交叉的地块通过程序自动识别，凡是集体界线与国有已发证界线存在交叉的地块(共603块)统一直接以国有已发证的宗地为准，程序自动将这部分地块标识上国有代码(G)，地块权属性质为国有;然后对集体与已调查未发证的交叉地块(共182块)进行逐地块人工核实，根据产生交叉的原因进行分类，最后依据上述权属认定原则确定交叉地块权属性质，将核实结果填到相应的字段(G/J/Z)，以作为后期权属界线处理依据。

(3)全部交叉地块权属性质认定结果。通过上述方法对各地块产生交叉原因进行分析，结果见表2。