制度累积与上合、金砖发展的“中段陷阱”

杨成

2015年7月8日～10日，金砖国家领导人第七次会晤与上海合作组织成员国元首理事会第十五次会议在俄罗斯乌法举行。

上合、金砖“双峰会”是否产生了1+1>2的效应而具备了里程碑的意义？全球和地区地缘政治及地缘经济的版图是否就此开始改写？“双峰会”的“非西方”因子与当下国际关系主导力量的“西方”要素到底有无可能和平共处、共同推动全球治理新格局的诞生？

7月8日～10日，备受关注的金砖国家领导人第七次会晤和上海合作组织成员国元首理事会第十五次会议“双峰会”（简称“合金峰会”）相继在俄罗斯乌法举行。两大组织各自发表了《乌法宣言》，引起了广泛的国际关注。相较于同样在俄罗斯主场举办的2009年叶卡捷琳堡“合金峰会”，乌法无疑更能调动世界的想象力。全球和地区地缘政治及地缘经济的版图是否就此开始改写？两大新兴国际组织的对接只是一个临时性安排、还是意味着常规化的启动？“双峰会”是否产生了1+1>2的效应而具备了里程碑的意义？而在上述诸多问题的背后，更关键的本质在于“双峰会”的“非西方”因子与当下国际关系主导力量的“西方”要素到底有无可能和平共处、共同推动全球治理新格局的诞生？

两个组织，一种意象？

上合组织和金砖国家机制的发展逻辑和轨迹有着显著不同。前者是发端于苏联解体后继续进行的中国与前苏联相关加盟共和国的边界谈判，并在此进程中逐步累积信任而自然演化出的新型国际合作制度。成员国在地理上相互接壤，共同创建了以“上海精神”为核心的合作规范，内部形成了中俄“双引擎”共同牵引的权力结构，从成立伊始就具备政治、经济、安全等多轮驱动的复合型合作框架，活动范围更多集中在欧亚地区。而金砖机制则是源自高盛的经济学概念，更多体现了“想象地理学”的理念而被人为建构的、超出传统地理边界关联结构的新兴经济体组合。相较于上合较为明显的差序格局而言，金砖内部权力结构体现为更为均衡的“去中心化”倾向。两者的共同点则在于成员国在文明类型和发展理念等方面都具有程度不同的“非西方”特征，在一个美国主导的、以自由主义价值观体系和法权结构为基础的西方秩序渐次失去其普遍意义的背景下开始被赋予更多的替代内涵。

更关键的是，乌法“双峰会”是在乌克兰危机以来备受西方压力的俄罗斯主场举行，这决定了会议的基调在俄罗斯的积极引导下先天地加强了“去西方”、“非西方”的色彩。甚至，在普京当局的精巧设计下，事实上包括了欧亚经济联盟峰会的史无前例的“三峰会”对接得以呈现在全世界的视野内。这样一来，俄罗斯以西方为参照系的空前孤立被以超常规、超大规模的加强版“合金峰会”的“团结一致”所对冲。

于是，国内外围绕“双峰会”的评价出现了某种趋同：西方主流媒体或者忙于臆想中俄“超级大国轴心”，或者重新炒作“东方北约”的复兴与“全球秩序挑战者”的流行想象;俄罗斯则急于表达上合、金砖与二战后由西方国家控制的国际组织相抗衡标志着世界秩序正在发生变化的喜悦;而中国官媒也多用“里程碑”来定义“合金峰会”的诸多成果，认为全球和地区治理新平台正在不断展示强劲的行动能力。那么，“合金”机制是否已经走出了初创的积累阶段而进入了一个良性循环的新时期呢？我们应该如何看待乌法“双峰会”的诸多成果？又该如何为未来上合、金砖的发展提供更为合理的议程设置？

制度累积还是制度耗散？

评价结果在相当程度上取决于评价指标体系的构建和评价角度的选取。一般而言，行政部门更倾向于从积极面总结外交行为的成效，否则无助于其自身的绩效统计，也难以获得进一步设计和实施特定对外政策的正当性与合法性，重点在“立”。但问题在于，不同于总结成就的当下指向，发现问题、提出问题和解决问题的着眼点在于未来，因而即便只是在资政启民方面，也用一种“破”的外在表现突出了更具意义的建设性价值。在某种程度上，过于强调前述二者的某一方面都有失偏颇，从而必然容易产生偏见。当这种偏见积少成多时，最终受损的必然是具体国际组织的整体利益和相关成员国的个体利益。

在笔者看来，评价国际组织发展前景的一个重要标准在于引入制度累积和作为其对立面的制度耗散概念。在经济学和政治学层面上，制度累积本来是指制度改革者在无力全盘废除既有制度的情况下，基于现实需要而作出妥协导致新旧制度叠加共存的现象。借用到国际关系学科，它被用来描述目标类似的新生制度在既有制度的基础之上得以生成、发展和壮大，使得与之相适应的整个制度呈现出不断累积、增量发展的过程与结果。制度累积的核心特征在于，整套制度的某些部分具有很高的稳定性，构成了该合作制度的基座，而其他部分则具有较大流动性，将在保持基座整体方向的前提下根据具体情势的发展加以修正或衍生新的规范，这样就保证了合作的基本面得以保持的静态进程与新的合作增长点不断涌现的动态进程可以相互强化。

研究表明，制度累积框架下的国际制度演变轨迹一般具有制度密度不断增加和制度约束力逐步增强的基本特性。由于合作机制在初创阶段不可能面面俱到考虑完备，因而即使产生了属于它自身的制度精神，也极有可能包含许多非一致的、非规范的、非同质的因素和进程。这些初级阶段的“异”被合作中渐次增加的“同”慢慢消解，未被规范的地方开始逐渐缩小，而整个制度的演化方向则表现为延续而非断裂现有制度的基本精神。在约束力方面，制度的强化可能表现为由形式规范逐渐变为实质规范或由允许例外情形的柔性制度逐渐转为无差别的刚性制度。与制度累积相对的一种制度变迁模式则是制度耗散，它的特性正好相反：尽管制度想要解决的问题已经很明确，制度精神也已经出现，但是其他具体的配套措施却无法在既有基础上继续繁衍，填补未被规范的地方。整个制度始终处于雏形的状态，无法夯实，因而也缺乏足够的约束力。

对于上合、金砖而言，毫无疑问，“双峰会”的成果是实实在在的。在成员国的协同努力下，一系列延续了过往合作议程并继续拓展合作领域和强化合作深度的战略共识在乌法被固定下来，但这绝不意味着二者面临的内外挑战可以被各自的合作进程自然消弭。相反，克服过于“拔高”的自然冲动、理性评估其存在的问题似乎应该成为决策层和学术界共同努力的方向。

“中段陷阱”与发展综合症

借助制度累积和制度耗散这一对概念，我们可以清楚地观察到，上合、金砖在制度建设方面既取得了较大的进展，但可能同时也进入了自身发展的“中段陷阱”，即新兴国际和地区组织在完成初始阶段的规章制度等建设的快速发展后，在推进更具实质意义的合作方面不仅在速度上遇到了越来越多的“协商不一致”的效率降低挑战，而且利益协同方面也面临着合作越深入可能矛盾分歧也越多的后续乏力困境。换言之，国际和地区组织在进入这一中间发展阶段后，如果没有足够清醒的战略眼光和战略意识，没有足够精巧的自上而下的顶层设计和自下而上的合作深化，组织创建以来的制度累积很可能会被制度耗散所取代，制度精神也将逐渐在那种貌似摊子越铺越大的表面繁荣中慢慢被耗尽最后的潜力，从而难以将组织继续抬升至更重要的全球或地区治理的舞台上去。应该说，这不是上合、金砖所独有的现象，它所揭示的正是诸多国际合作机制的发展悖论，即组织发展的同时会遭遇阶段性挑战甚至危机，不发展则自动丧失活力，而越发展也意味着全新的内生性威胁会越发快速地到来。

冷战结束后，两极格局的土崩瓦解赋予了地区一体化进程的空前动力，全球治理也拥有了截然不同的议程。新世纪以来，尤其是2008年新一轮全球金融危机爆发后，与西方整体实力的相对下降相关，同时也是在新兴经济体的群体式崛起的背景下，国际秩序和地区秩序的改造已经从话语慢慢化为现实。全球和地区权力同时出现了“去中心化”和“再中心化”的平行发展。一个个新的国际和地区组织如雨后春笋般涌现。基于二战后权力分配的传统国际机制也开始自身的改革和调适进程。与此同时，随着国际体系中的时间加速和空间压缩现象的进一步发展，新旧国际机制都表现出一定的空转或低效运作特征。欧盟数轮东扩后不仅面临内部新老成员国的张力，即便是老成员国也开始因希腊危机等发生分裂而面临危机。G20在刚刚成立之初因其拥有发展中国家和发达国家的广泛代表性而被赋予全球经济治理的厚望，但现已被认为难以承担肩负的改革重任。

某种程度上，上合、金砖同样面临着类似的“发展综合症”。乌法“双峰会”的各项成果恰恰更多证明，这种综合症不仅已经到来，而且势将直接影响两个组织未来的发展轨迹。如果应对不当，很可能会重复目前世界上其他地区和国际组织的老路，进入“中段陷阱”并从此慢慢虚化。

第二个春天还是第二次挑战？

上合组织向来被中国外交界视为新时期国际合作组织发展的典范。在某种意义上，上合组织自“上海五国”时期开始就提供了一种全新的具有方法论意义的国际规范。它的重要性不在于创造了一个新的国际性地区组织，而是它不仅是在制度上、而且在思想上创造了一个新的方法，为国际关系民主化、为国家间和地区内人民关系的改善奠定了永久的可持续发展的基础。但问题在于，对于一个新生的国际性地区组织而言，制度变迁的最优方向应该是实现制度密度不断加大的制度累积。而上合在初期的跨越式发展后似乎很快到达了制度均衡的关键节点，而首要挑战就是是否吸纳新的正式成员及其路径选择：到底重点是放在深挖组织自身内部潜力、还是依靠地区内和地区外的参与者？抑或是一边整合一边扩大？

这类问题的背后实际上是上合组织“双引擎”中俄两国不同的地区整合观，从而导致了话语和实际之间的巨大鸿沟。国际学术界的主流观点倾向于认为，中俄对于上合的不同定位是导致其发展阶段性无作为或少作为的主因。俄罗斯著名中国问题专家卢金认为：“从一开始，俄罗斯就更多地把上合组织看作政治而非经济机构。同时，俄罗斯打算通过‘集体安全条约组织巩固军事政治协作，上合组织则被分配了某种在思想上体现多极世界概念的角色：通过宣言阐述非西方世界观、世界多极性和其他价值观等，但并不开展重大活动。”而中方孜孜以求的多边经济合作议程一直在俄方的杯葛下进展不顺，以至于卢金坦承“除了发表宣言外，上合组织没有影响局势的实际杠杆”。进而言之，一方“务虚”的实用主义立场服务于其安全利益至上的传统认知，与另一方“务实”的发展主义至上的价值取向造就了双方在上合框架内合作为主、竞争存续的“竞争中合作”这一格局。

正如西方学者所指出的，普京的“金砖外交”巧妙地利用了中国的经济实力，来帮助提升俄罗斯、印度、南非和巴西四国的地位，特别是俄罗斯的地位，并把俄罗斯自身置于一个发展中的明星地位。

此次上合乌法峰会的突出成果在中国的分析语境下被总结为四点：一是出台发展战略;二是启动扩员程序;三是强化安全合作;四是表明对二战态度。尤其是前两项更被普遍认为是峰会的最大收获。但从制度累积的视角看，这两项成果都具有明显的两面性：一方面彰显了成员国的战略共识的凝聚，但另一方面也标志着更为复杂的发展阶段正在加速到来。进而言之，乌法峰会宣告的可能更多是俄罗斯外交的成功，但对于该组织的中长期发展而言反而带来了制度耗散的不确定性。

上合扩员的机遇与挑战

中方曾致力于推动上合成员国在2012年6月北京峰会期间通过组织十年发展战略，但受制于部分成员国的政治意愿，在“协商一致”的议事规则约束下，上合组织只批准了表达原则共识的《上海合作组织中期发展战略规划》。而俄罗斯在面临诸多外部压力的情况下最终促使乌法峰会通过了《上合组织至2025年发展战略》，上合组织扩员问题也最终尘埃落定。俄方此前一直认为中国在扩员问题上“推三阻四”，“表面上不反对”，实际上担忧“印度这种大国加入必将使中国丧失部分影响力”，因而俄一直强调“扩员是上合组织不沦为空谈俱乐部的惟一机会”。这种操作包含着精巧的权力格局设计：过去上合组织内部自然演化成中俄双引擎+哈萨克斯坦+其他上合成员国的三级权力结构，但中俄主导是显然的。问题是，俄方日益担忧随着相对实力日益朝着对中国有利的方向变化，如何使中国“遵守纪律”的问题将日益突出。引入印度可以避免“中国中心”的出现。这一“阳谋”的长处还在于抓住了其他中亚成员国的关切：当印度和巴基斯坦这样的大国成为正式成员国，一个更加多中心的组织意味着其他成员国可以利用这种多元结构争取更多的发展红利，而且可能打破中俄双引擎结构下经常出现的两难选择。某种程度上，乌克兰危机背景下中国倾向于“雪中送炭”的对俄政策逻辑最终促成了印巴的正式加入。

扩员固然有一系列正面意义，但它的潜在挑战一点儿也不少。第一，效率与公平的矛盾。如同欧盟、东盟等诸多国际组织扩员所展示的，成员国数量越大，其决策效率和合作成效下降的几率就越大。上合组织所提供的“协商一致”行动准则一向被视为其优于同类其他西方国际组织之处，也是包括乌兹别克斯坦在内的诸多中小国家愿意参与组织的关键因素，如何破局已经是绕不开的难题。有意见认为，可以重订规则，采用分类管理机制，即在经济等低阶安全议题上采用多数决定制，而在政治安全等高阶安全议题上维持“协商一致”的决策方式。但这样做显然会让中小成员国担心自己的利益维护将被大国左右而降低参与的积极性，甚至在极端情况下不排除个别国家的退出，进而损害组织的国际声望。第二，新成员与老成员的关系。有观点认为，可以效仿安理会分设常任理事国和非常任理事国的做法，维护创始成员国的权利，但这有悖于上合组织成员国一律平等的精神，将使得其“新型国际组织”的标签难以表里如一，似不可取。第三，责任和能力的矛盾。上合组织扩展至南亚，自此将拥有四个核大国成员，也包含了中、印这两个在全球经济治理中角色日益重要的新兴经济体和俄罗斯这样的传统的具有全球影响的地区大国，在世界GDP、人口等重要指标中的分量进一步提升，在地区和国际事务中的话语权都将显著增加。与此同时，上合需要担负的责任将进一步增加，印巴长期的对立近年来虽有所缓解，但绝不意味着已经销声匿迹。在阿富汗问题上，扩员至少意味着上合在阿富汗问题上有所作为的能力和可能性将明显提高。如果各方能协商一致，这种可能性转化为可操作性、潜力转化为现实的几率势必上升。在经济合作领域、打击“三股势力”和互联互通等方面也是如此。但如果处理不好，个别成员国之间的矛盾可能拖累整个上合的发展进程。再比如，在反毒问题上，上合组织成员国原则上有共识，但在具体实施方面一直难以找到妥协方案。此次乌法峰会期间俄罗斯、哈萨克斯坦和塔吉克斯坦三国领导人各自提出了不同对策建议即为明证。从欧盟、北约、东盟等各种类型国际组织的扩大史来看，这种“扩员综合症”是一种普遍现象，意味着国际关系民主化在上合组织身上的具体化，但同时也意味着组织的决策效率较之以往可能会有所降低、战略共识的凝聚可能更为困难、合作议程的商定更为艰辛以及实施路径的选择更为复杂，对此需要做好充足的心理准备。

两种地区整合观，两种全球治理观

更关键的问题可能在于，上合组织乌法峰会未能在中俄两种不同的地区整合观之间找到平衡，从而使得其未来空转和虚化的可能性有所加大。这种不平衡主要体现在两个方面：一是上合组织开发银行依然久拖不决，而这意味着上合的多边经济议程在很大程度上依然会让位于安全议题，可能重复过去十余年只能以双边补多边的尴尬格局。上合组织国际道路运输便利化的协定在乌法峰会期间未能如期生效可谓是这种现象的上好注脚。二是上合组织担当“丝绸之路经济带”与“欧亚经济联盟”对接的“第一平台”未能落到实处。尽管俄罗斯总统普京采用了中方的这一话语，但遗憾的是，上合《乌法宣言》与其说确认各方对“丝绸之路经济带”的积极参与，不如说公开了它们在该问题上的利益分歧：“成员国相关主管部门开展相互磋商和信息交流具有积极意义”被首次写入上合峰会宣言是一个历史性进步，但与中方期待的“第一平台”远不相称。

7月8日，印度总理莫迪抵达俄罗斯乌法，参加金砖国家与上合作组织“双峰会”，按照俄罗斯习俗品尝面包和盐。

拖而不决的上合组织开发银行和速战速决的金砖国家新开发银行的对比可谓是体现了两种发展观、两种治理观的典型案例。俄罗斯的国力已经不允许其自身在全球范围内全面挑战西方世界，但金砖国家合作的机制化、包括金砖国家新开发银行将为俄实施其多极世界构想增添新的动力系统。俄罗斯不会甘于沦为国际政治的边缘行为体，而二战后建立起来的、美西方主导的国际金融体系显然已难以适应新兴经济体群体性崛起的新国际环境，这已经成为俄对金砖国家机制高度关注的核心理由。正是莫斯科首先推动金砖国家财长会议的召开，从而通过外交智慧和行动，将一个高盛集团的学术概念转换为国际政治的现实。而当时的背景正是在俄西方关系高度紧张之际。在所有的大国中，俄可能是最熟练运用国家间矛盾获取战略利益的一个国家。金砖国家新开发银行事实上并不能替代，也在相当长时间内替代不了西方主导的国际金融体系，但这是一张战略牌，莫斯科不可能放弃。正如西方学者所指出的，普京的“金砖外交”巧妙地利用了中国的经济实力，来帮助提升俄罗斯、印度、南非和巴西四国的地位，特别是俄罗斯的地位，并把俄罗斯自身置于一个发展中的明星地位。

对俄罗斯而言，上合和金砖框架下的发展银行有很大区别。其一，上合组织开发银行一旦建立，俄担心中国可能会依恃强大经济实力而主导其战略议程，从而成为中国进一步扩大在中亚存在的政策平台，并最终为中国获取在中亚的政治影响力提供助力;而金砖国家新开发银行内部存在着相对均衡的经济实力结构，印度和巴西能在某些方面制衡中国，不存在一家独大现象，俄可从中获取更多利益。其二，俄罗斯的国际战略议程已经大大收缩，俄也不愿意直接独自在国际舞台上抗衡美国为首的西方，充当一个“修正主义国家”，金砖国家新开发银行可将中国等国家推到前台，但又实际上支持了俄的“多中心世界”（Polycentric world）理念。这符合俄的战略需求。相对而言，无论上合框架内何种合作共识的推进都有可能被西方解读为中俄联手制衡西方，俄不仅在经济上收益甚微，而且还会在战略上失去部分空间，因此保持模糊战略并在合适时机推出才符合俄国家利益。第三，俄不仅是金砖国家新开发银行的出资者，更会是受益国，且很可能受益高于成本，而在上合组织开发银行中俄只能充当供血者。

金砖的“政治化”及其风险

俄罗斯的战略评估基本认定，从金砖国家身上俄看到了“目前出现了最有可能改变对俄罗斯不利的国际力量对比的机会。虽然这个进程才刚刚开始，但是俄应该积极参与，以便在将来取得有利的地位”。尽管自冷战结束以来俄罗斯外交的基本面之一是调整自身对中国的定位且事实上已经有更为准确的认知，但整体上俄对中国的快速崛起仍惴惴不安，希望通过各种途径降低其可能对俄带来的负面影响。着眼于整个全球权力转移日益明显的“中国中心”趋势，俄一方面希望借助中国的成长为俄发展带来动力，但另一方面又试图防止中国的过快发展压缩俄的战略空间。因此，俄既要借重中国共同倡议建立公正合理的国际政治经济新秩序，又要借此限制中国持续增强的国际和地区影响力。金砖国家机制正是适合俄罗斯战略需要的这样一种平台，扩大但没有体现经济合作优先性的上合组织同样如此。俄罗斯学术界，也包括俄外交部门的一个基本共识是，金砖国家内潜在的领导国和上合组织的现实领导国是中国。中国在相当程度上已经成为金砖国家行动的参照系。而北京在推进“一带一路”问题上的努力也彰显了其对上合成员国影响的可能路径。为此，俄罗斯各界倾向于认为既要借助“中国风”吹动“俄国帆”，又要努力不要让金砖和上合变成“中国项目”，不要让中国因素主导一切。

以金砖国家机制为例，在其发展初期还主要侧重于经济议题，但近年来在俄罗斯方面的积极推动下日益朝向“政治化”的方向发展。乌法峰会造成的一个印象是，金砖国家正在建立不屈服于西方苛刻要求和“歧视性经济制裁”的“全球治理的新架构”，致力于打造新的“政治多极化世界”。作为主办方，俄罗斯也公开表示要继续推动提升金砖的政治影响力。然而问题在于，且不说金砖成员国的内政状况大不相同，不排除未来巴西出现“亲美”政权的可能会导致“非西方联合体”色彩的淡化;即便是从历次峰会宣言的对比也可以看出，这实际上是一个马赛克式的利益关切拼盘。各方支持另一方或彼此共同关切的问题，但难以对具体国际和地区问题发挥实质性作用。在此意义上，金砖的政治功能与正在日益丧失影响力的G7及难以发挥实质作用的G20并无太大区别，并且有可能冲淡其初始的经济合作议程。其实，并非每个国际和地区组织都必须做功能和领域众多的复合型机制。

总而言之，我们对金砖和上合乌法“双峰会”的成果应该有理性而客观的评价，不宜将它们过度拔高。就现有发展而言，无论是金砖还是上合都没有可能充当地区和全球治理旧体系的“掘墓人”。它们提供了另一种选择，但并非非此即彼的替代关系。从发展态势看，二者可能正在进入自身发展的“中段陷阱”，日益面临难以避免的发展综合症，制度耗散的风险开始加大，而制度累积的难度明显上升。并且，这两个组织的各个成员国都在构建自己的外交合作网络，而不是将其作为惟一的工具。甚至，对成员国而言，都有远超金砖和上合的大国关系和地区合作机制。这才是新时期国家间关系的新常态，也意味着维持组织良性发展的成本随着组织形式和内容上的扩大必然增加。另一方面，上合和金砖是新生代的国际组织，我们绝不应该低估其积极意义，它们好比国际大家庭中呱呱坠地的新生命，其自身的存续和发展虽然给成员国彼此带来诸多的问题，但更多的是伴随始终的新希望。我们没有拒绝希望的权利，有的是承担不断改进、完善它们的责任和义务。

（作者为华东师范大学国际关系与地区发展研究院俄罗斯研究中心副主任、副教授，《俄罗斯研究》副主编）