菲律宾民族和解长路漫漫

张跃

2014年9月10日，在菲律宾总统阿基诺三世的见证下，菲律宾政府官员与“摩洛伊斯兰解放阵线”首席谈判代表伊克巴尔在总统府交换《邦萨摩洛基本法》草案文件。

6月16日，菲律宾最大的反政府武装组织“摩洛伊斯兰解放阵线”（简称“摩伊解”）在菲南棉兰老岛举行的“缴械”仪式上交出75件武器，以示解除武装的决心。阿基诺总统亦借此呼吁国会尽快审议通过让菲南自治的法案，希望能在明年卸任之前，完成与“摩伊解”的和平进程。

但这次“缴械”是否只是象征性的动作仍令人怀疑。实际上，去年3月27日，阿基诺政府曾与“摩伊解”正式签署全面和平协议，宣布结束双方在菲南棉兰老地区持续数十年的武装冲突。随后又向国会递交《邦萨摩洛基本法》草案，旨在为后续和解进程制订明确的政治路线图。此举被视为和平解决菲南摩洛穆斯林问题“走得最远的一步”以及阿基诺任内最显著的政绩。然而，今年年初菲国家警察特种部队在菲南马京达瑙省执行任务时遭到包括“摩伊解”成员在内多名摩洛武装分子袭击、导致44名特警死亡的恶性事件，不仅让阿基诺政府支持率降至历史新低并陷入空前政治危机，也对邦萨摩洛政治路线图造成严重冲击，菲国会因此暂停对草案的审议，部分议员甚至要求政府中止与“摩伊解”的和平协议。和平解决菲律宾南部摩洛穆斯林问题仍然任重道远。

从“棉兰老独立运动”到“摩伊解”，分离运动日渐升级

摩洛穆斯林问题在菲漫长的殖民时代就已埋下隐患，1946年独立后菲政府歧视、同化摩洛穆斯林并支持菲中北部天主教徒向南部棉兰老地区大量移民的政策进一步激化了双方矛盾。1968年发生在马尼拉湾雷吉多岛上多名穆斯林新兵被信奉天主教的军官下令集体枪决的“贾比达事件”，引发摩洛穆斯林由零星、自发反抗政府迅速转向有组织地针对中央政府的抗争，成为菲律宾当代摩洛穆斯林分离运动的起点。

“贾比达事件”后菲南摩洛穆斯林成立了“棉兰老独立运动”，以棉兰老完全独立为目标走上与政府武装对抗的道路。由于该组织上层领导此后逐渐被菲政府收买分化，其内部激进势力在密苏阿里领导下于1971年另行组建“摩洛民族解放阵线”（简称“摩解”），以建立“摩洛民族共和国”为宗旨，迅速发展壮大。1976年“摩解”与菲政府达成协议，但由于双方对协议理解和执行方式存在巨大分歧，和平谈判随后宣告破裂，并引发“摩解”高层因路线之争而分裂。“摩解”二号人物萨马拉特指责密苏阿里偏离伊斯兰教并向政府妥协，于1984年另行组建更为激进的“摩伊解”，坚持以武装斗争达成在菲南棉兰老地区建立独立伊斯兰国的目标。1992年“摩解”与菲政府重启和谈并于1996年签署最终和平协议之后，“摩伊解”逐步发展为菲当前最大的反政府武装，拥有超过12000名武装人员、13个主要营地和33个控制区。

此外，“摩伊解”内部还分别于上世纪80年代分裂出“阿布扎耶夫组织”、于2008年分裂出“邦萨摩洛伊斯兰自由战士”两支反政府武装。

民族权利之争难以彻底解决

摩洛人或邦萨摩洛是一个历史文化概念，并非特指某一种族或语言、文化族群，而是对聚居在菲律宾南部地区信奉伊斯兰教的各个民族的总称。“摩洛”一词源于西班牙语“moro”（有贬义），而“邦萨”一词源于马来语“bansa”，意为“国家、人民”。摩洛人在种族特性上与其他菲律宾人并无差异，同属马来人种，但在皈依伊斯兰教后开始具备共同文化特征，并在抗击西班牙和美国的殖民过程中进一步团结和融合，以至他们自视为一个整体而与菲律宾其他民族区别开来，最终形成了统一的摩洛民族。

16世纪中叶西班牙将菲律宾据为殖民地，打断了菲由南向北发展的伊斯兰化进程。在此后几个世纪里，天主教在菲中北部地区发展兴盛，菲成为以天主教徒为主体的国家。而菲南摩洛穆斯林问题的实质是天主教徒主体民族与摩洛穆斯林少数民族之间的权利斗争。

自上世纪60年代末菲南摩洛武装分离运动集中爆发以来，由于单一军事打击难以奏效，菲政府与摩洛反政府武装展开近半个世纪的马拉松式和平谈判。虽取得一定进展，但并未达成能够从根本上解决摩洛穆斯林问题、实现菲南长治久安的可行性协议，棉兰老地区局势依然紧张，暴力冲突时有发生。

菲政府最初谈判的对象主要是当时最大的反政府武装“摩解”，双方先后签署两个和平协议， 即《的黎波里和平协议》（1976年）与《雅加达和平协议》（1996年）。根据前者，菲政府同意将南部棉兰老13个省设为穆斯林自治区，但坚持依据宪法规定举行全民公投;“摩解”认为由于政府常年支持天主教徒向菲南移民，棉兰老穆斯林人口所占比例已大幅下降至三成，全民公投的做法其实是“欺骗穆斯林”，该协议因而最终未能获得执行。根据后者，虽然双方最终就建立穆斯林自治区达成一致并开始着力推行，但更为激进的“摩伊解”在此时已发展为菲最大的反政府武装，其坚持在菲南部建立独立伊斯兰国的立场让协议成为废纸。

1997年在结束与“摩解”谈判之后，菲政府开始与“摩伊解”展开和平谈判。由于9.11事件后美加强在全球的反恐力度并派遣特种部队进驻菲南部地区，菲政府对“摩伊解”态度也日趋强硬，和谈难以取得实质性进展。虽然2008年双方曾就签署新的和平协议——穆斯林《祖传领地协议备忘录》达成意向，“摩伊解”同意放弃独立要求并停止暴力活动，菲政府承诺扩大现有穆斯林自治区并给予其更多自治权利，但因该方案受到反对派“出卖国家主权”的指责以及天主教民众的强烈反对，菲政府最终取消签署该协议。2014年签署的全面和平协议是双方和谈17年来所达成的首份和平协议。

邦萨摩洛路线图：希望与挑战并存

与前两次和平协议相比，2014年的全面和平协议及《邦萨摩洛基本法》草案无疑具有更强的代表性和可操作性。菲政府方面同意给予摩洛穆斯林更高程度的自治权利，以更大范围、更高规格的邦萨摩洛政治实体替代现有的棉兰老穆斯林自治区，邦萨摩洛除可拥有自己的警察部队、地区议会以及征税权外，还能与中央政府按比例分享自然资源收入;而“摩伊解”方面则承诺放弃其建立独立伊斯兰国的一贯立场、结束在所有地区与政府的武装斗争并最终解除武装回归社会。

但从各方面情况来看，和平协议与邦萨摩洛政治实体的最终落实仍然面临众多掣肘与挑战。首先是《邦萨摩洛基本法》草案的审批与和平协议执行问题，在天主教势力占绝对优势的国会通过如此一份向菲南摩洛穆斯林权利做出重大倾斜的法案十分不易，而即便通过国会审议，法案在全民公投时也将面临天主教徒占人口多数的情况;此外，2016年大选后新一届政府是否会继续推动和平协议，也是需要考虑的问题。

其次，即使草案通过国会与全民公投，和平协议能否顺利推进依然面临以下几方面问题。一是长期的武装冲突导致菲政府与摩洛反政府武装间缺乏信任的问题。在双方已签订全面停火协议的情况下，“摩伊解”部分成员以“警方未遵照提前与‘摩洛伊斯兰解放阵线进行协调的和平协议要求”为由、在今年年初与“邦萨摩洛伊斯兰自由战士”共同制造的44名特警死亡事件凸显了双方间信任的严重不足，并引发菲社会对和平协议的强烈质疑。菲前总统、现任马尼拉市市长埃斯特拉达甚至呼吁对“摩伊解”发动“全面战争”。

二是摩洛反政府武装内部矛盾问题。虽然“摩伊解”是当前菲最大的反政府武装，但此前已与政府达成和解的“摩解”依然具备较强实力。“摩解”坚持认为自己与政府达成的《雅加达和平协议》依然有效，坚决反对阿基诺政府与“摩伊解”展开和谈，甚至不惜动用武力。如2013年9月其对菲南部重要城市三宝颜部分城镇发起的攻击引发了菲近年来最大规模武装冲突，导致200余人死亡，十余万人流离失所。如果和平协议得不到菲南所有反政府武装支持，其推行将步履维艰。

三是菲律宾天主教主体社会对穆斯林的歧视倾向问题。推动双方和解不可避免要受到这种负面情绪的干扰和影响。在阿基诺政府与“摩伊解”签署和平协议后，菲社会不时发出质疑和批评政府的声音，甚至出现对总统阿基诺“犯有叛国罪”、“出卖国家领土”的指控。最近的民意调查也显示，菲民众对《邦萨摩洛基本法》草案的支持率只有23%左右。可以预见，未来和平协议的持续推进仍将面对类似指责和压力。

（作者为解放军国际关系学院东南亚研究中心讲师）