国家旅游局的“组合拳”

尤蕾

厕所革命、星级景区“摘牌”、不文明行为“黑名单”，今年上半年，国家旅游局密集推出一系列举措，重拳整治和规范旅游市场秩序，这套“组合拳”引起了强烈的社会反响

“大面积看，就是三个字：脏、乱、差。”2015年全国旅游大会上，国家旅游局局长长李金早如是说，“我们要在全国范围内发动一场旅游厕所建设管理大行动。”

与会地方旅游部门的主管既感到震惊，又感到兴奋。近些年来，我国旅游市场持续升温，在拉动经济增长的同时，旅游市场也时时暴露出脆弱的一面，公共服务设施落后、景点价格浮动不透明、“黑导游”以及强迫游客购物等饱受诟病。“带病”运行的旅游市场规模一直在扩大。也因此，去除病灶，成为国家旅游局今年一系列旅游新规的终极目标。

“与过去相比，旅游新规更强调旅游发展的综合效益，注重旅游市场秩序的规范，要让游客从旅游活动中获得更好的体验。”中国旅游研究院旅游政策与发展战略研究所所长宋子千告诉《小康》记者，新规从供给和需求、政府和企业等不同角度对旅游市场行为进行了规范，从总体上看，将推动中国旅游市场更加健康有序发展。

新局长的“厕所革命”

7月17日，国家旅游局召开大型企业投身厕所革命表彰会，国家旅游局局长李金早在致辞中指出，党中央、国务院高度重视厕所革命工作，4月1日，习近平总书记专门就厕所革命和文明旅游作出重要批示。7月16日，习总书记在吉林省延边州调研时，了解到一些村民还在使用传统的旱厕，他指出，随着农业现代化步伐加快，新农村建设也要不断推进，要来场“厕所革命”，让农村群众用上卫生的厕所。

此前的4月10日，李金早在《人民日报》上发表署名文章《旅游要来一场厕所革命》，他写道：“健全旅游公共服务体系、实现从旅游大国向旅游强国转变的主攻点是什么？我想，不妨推动一场厕所革命。”

与厕所“死磕”，是人们对这位去年10月才刚刚履新的国家旅游局长的最深印象。

早在今年初，李金早就给出了一个目标明确、时间点明晰的“厕所革命”路线图。1月15日，李金早在全国旅游工作会议上表示，将用三年时间，通过政策引导、资金补助、标准规范等手段持续推进。到2017年最终实现旅游景区、旅游线路沿线、交通集散点、旅游餐馆、旅游娱乐场所、休闲步行区等的厕所全部达到优良标准，并实现“数量充足、干净无味、实用免费、管理有效”的要求。今后三年，全国共新建旅游厕所33500座，改扩建旅游厕所25000座，其中2015年，全国新建旅游厕所13000座，改扩建旅游厕所10000座。

为什么要如此高调地革厕所的命？恐怕15年前主政一方时，就积累过成功经验的李金早很有发言权。2000年，时任广西桂林市长的李金早就在当地掀起了一场轰轰烈烈的“厕所革命”，桂林市城乡共建设了849座旅游厕所。当时桂林市城区和旅游景点平均每平方公里拥有5.7座旅游厕所，高出国家公厕数量标准90%。

在今天看来，这场“厕所革命”依然具有借鉴意义。正如李金早在署名文章中所述，长期以来，厕所是我国社会文明和公共服务体系的短板，也是我国旅游业最突出的薄弱环节，是横在我国旅游业发展车轮前的一道坎。厕所是游客的基本需求，建好管好厕所是政府必须履行的基本责任。

在如何进行“厕所革命”时，李金早提出，首先要变革观念，要像重视餐厅一样重视厕所，像打理客厅一样打理厕所，像美化景点一样美化厕所；第二要政府主导；第三要创新机制，建立市场化、社会化的建设管理机制；第四是革新技术，应结合实际，积极采用新技术、新材料建设旅游厕所；第五是务实推进，强调实用、便利，坚持建管结合、管理持续，明确责任，把旅游厕所建设管理的水平、效果作为评估省区市旅游工作业务水平的一项重要内容。第六是全民参与。

据悉，为推动“厕所革命”，国家旅游局组织开展了一系列活动，如旅游厕所设计大赛、“厕所革命万里行”等，还研发了“全国旅游厕所信息管理系统”。此外，中国旅游协会、中国旅游景区协会，与奇虎360网合作，逐步将景区厕所纳入专门的厕所信息库和移动互联平台。

“厕所革命”实施以来，引起各地主要领导的高度关注，已有24个省区市党政主要领导作出了批示。全国600多个地方已出台相应的旅游厕所行动，江苏推广免水冲洗生态环保厕所，北京绘制了全市旅游厕所电子地理信息图，浙江实行厕所环境“一票否决”等等。截至目前，全国已开工建设厕所共16134座，占全年计划的76.7%。其中，已竣工5613座，占全年计划的26.7%，在建10521座，占全年计划的50%。

在宋子千看来，广大中西部地区距离“厕所革命”的要求还很远，解决这一问题，不仅需要旅游部门，更需要城乡建设部门和社会共同努力。“现在游客的足迹遍及城乡每个角落，不仅景区、饭店等场所的厕所要建设好，社会厕所也要能够满足游客的需要。”宋子千说。

“厕所革命”是国家旅游局全面提升旅游公共服务设施的“抓手”，清华大学媒介调查实验室主任赵曙光如是说：“我认为‘厕所革命包含两个含义，一是建设，二是管理。如果景区的厕所都能管好，其他方面自然也不在话下。”就目前而言，“厕所革命”要想达到既定目标，赵曙光认为，必须要攻克观念、建设和管理三个难题，具体说就是要重视厕所，寻求恰当的投融资模式以解决建设或改造厕所资金哪里来的问题，以及如何实现制度化规范化管理，最后一点尤为重要也更难突破。

此外，国家旅游局还将修订出台新的《旅游厕所质量等级的划分与评定》标准，今后旅游景区将取消四星级、五星级以及奢华厕所，取而代之的是简约、卫生、实用、环保的厕所，评定等级也改为1A至3A三个等级。

“一提到‘星级就容易让人联想到高大上，更多指向了设施的高端。而1A到3A的评定方法则更多体现了‘标准是否人性化，设施是否齐全便利。”赵曙光表示。

对此，北京蓝洁士科技发展有限公司总经理吴昊亦有同感，取消厕所“星级”，而以1A至3A进行评定，不仅仅是一个概念上的变化，更重要的是让人们看到了景区厕所不是在追求奢华或极致，而将在数量、分布、舒适上下功夫，在日常管理上下功夫。

其中，环保是非常重要的一项要求。景区厕所在满足了人们的需求之下，还不应对景区环境造成伤害。据吴昊介绍，有些景区的厕所没有相应的污水处理设施，厕所排出的污物极易污染环境。这样的厕所谈不上环保，而有些厕所却是“伪环保”，例如使用塑料袋收集排泄物，因为塑料袋的降解周期非常长，这种污染相比污水一点也不小。“目前，我国也有不少企业在生产环保厕所设施，发泡厕所和真空厕所最为常见。”吴昊说，他们也研发和生产了一种具有自主产权的环保厕所，将小便收集起来经过处理成为冲洗剂，用以冲大便。这种环保型厕所在2003年已在故宫景区投入使用。

星级景区如何“信”得过

针对部分景区门票上涨过快过高和园中园、票中票等不合理、不规范现象，3月份，国家旅游局在全国景区系统组织开展“旅游价格信得过景区”创建活动。5月25日，国家旅游局向社会正式发布首批“全国旅游价格信得过景区”，1801家旅游景区在列。国家旅游局对参与创建景区限定了六条承诺条款，一是全面实行一票制，二是景区没有价格欺诈行为，三是按规定全面落实对老年人、青少年、学生、军人、残疾人门票价格优惠政策，四是对预约门票实行价格优惠，五是自愿公布门票价格真实构成，六是自愿承诺较长时间保持门票价格不涨价，如三年不涨价。

据了解，5A、4A级旅游景区作为行业领军者，率先参与活动、兑付承诺，首批有超过三分之一的4A级以上景区加入了该活动。

“国家旅游局的目的是在倡导和推行行业自律，‘全国旅游价格信得过景区并非国家旅游局对景区价格体系的评定和认证，而只是景区自身的一个承诺和表态，并愿意接受社会监督的行为。”宋子千也注意到社会舆论对于该活动是否有约束力的种种质疑，他坦陈，这份名单不能够从根本上解决问题，但应该对景区价格的诚信有一定促进作用。

即便如此，评定信得过景区的标准还是需要在日后的执行中进一步完善，毕竟“一票制”是否真正公平合理、如何界定价格无欺诈、预约优惠是否合理、真实价格构成谁来核实、如何监督1801家做出承诺的景区能够履约、“定期清退不再符合条件的景区”由哪个部门执行等问题也必须给出解释并解决。

国家旅游局在今年上半年开展了旅游市场秩序专项整治行动，落实依法整治旅游市场秩序三年行动方案（2015年）。欺行霸市、垄断市场、非法经营、欺客宰客、强迫消费等行为是旅游局出重拳的靶心。在第一战役中，据统计，31个省区市组织开展旅游市场秩序专项检查5490次，出动检查人员78135人次。有44家A级旅游景区被摘牌，有1家5A级旅游景区被严重警告、9家5A级旅游景区被警告；有12家旅行社被吊销经营许可证、33家旅行社受到责令停业整顿处罚。

这一举动打破了A级景区终身制，给各地景区敲响了警钟。

44家被摘牌的A级景区中有16家均属山东，据了解，这16家景区是去年全年的量，山东省旅游局根据国家旅游局景区国家管理办法，每年按照A级景区总数20%的比例进行复核工作，对不合格的景区给予警告、给予摘牌或给予通报批评。可以说，对不合格景区进行摘牌或警告已经是山东省旅游局的例行工作了。与此类似的还有河北，这次有4家被摘牌。据河北省旅游局介绍，此次被摘牌的4家A级景区已在去年被河北省旅游部门正式公告摘牌，并报国家旅游局备案。

对于被摘牌或警告的景区，国家旅游局将对其下发整改通知书，给予一定时间进行整改，视检查验收结果再做进一步处理。

而那些没有景区被摘牌或警告的省份，是否因此就可以松口气了呢？

安徽省此次全部景区顺利“通关”，但当地并未感觉“高枕无忧”。《小康》记者采访安徽天柱山风景区党群办主任储昕时，他表示国家旅游局对不合格A级景区摘牌或警告，实际上起到了震慑和督促的双重作用。作为曾经参与天柱山5A级景区创立的一员，储昕表示，他们严格按照《国家AAAAA级景区审定标准》从环境质量与服务质量、景观质量、现场游客意见调查三个方面创建并维护5级景区。“A级景区不再终身制，也是在提醒景区，对景区管理、服务和秩序要常抓不懈，把功夫下在平时。”储昕说，天柱山景区平时就严格按照5A级的要求进行管理，无论暗访组是否到访，都一样保持了应有的水准。此番摘牌或警告的行动，对于提升景区管理意识，加强公共服务等将发挥重要作用。

湖北、云南两个旅游大省此次无一景区上“黑榜”。据悉，湖北省为确保景区服务质量，将对A级景区实行动态管理。对A级旅游景区的复核，分为年度复核与五年期满的评定性复核。对未满五年期的旅游景区，采取抽查的形式进行年度复核，复核比例不低于10%。云南省相关人士也表示，A级景区评定不是一个只进不出的机制，而是一个动态管理机制，这就需要各个景区不断修炼“内功”。

紧随其后，第二战役打响。

国家旅游局监督管理司司长彭志凯表示，从国家旅游局接到的投诉举报问题看，涉及不合理低价及由此导致的强迫购物或变相强迫购物的占34%，排在首位。国家旅游局将组织开展专项行动第二战役，将以落实依法兴旅、依法治旅为主要内容，重点整治“不合理低价游”、违法“一日游”等扰乱旅游市场秩序的行为。

3月底，国家旅游局针对社会反映同程、途牛两家企业在互联网上以低价招徕游客的经营行为，责成江苏省旅游局约谈同程、途牛，目前南京市旅游委员会已下发整改通知，要求途牛停止“1元出境游”业务。5月20日，国家旅游局会同北京市旅游委约谈北京青年旅行社、海洋国际旅行社负责人，指出存在的“不合理低价”问题，并提出限期整改要求。

6月11日，国家旅游局、公安部、工商总局联合下发了《关于治理规范旅游市场秩序的通知》，并联合召开了全国治理规范旅游市场秩序电视电话会议，宣布将重拳整治市场秩序，让违法和失信的企业无处遁形、付出高昂代价。

“拉黑”不文明旅游行为

近年来，不少国家和地区面对汹涌而至的中国游客都极度纠结，游客拉动当地旅游经济带去了“真金白银”，但如影随形的不文明旅游行为颇让人头疼。今年就上演了泰国清迈白庙“封杀”中国游客的一幕，原因是有游客在小便池大便，纵容小孩在水池方便的不文明举动。国内游中，亦出现了华清池杨贵妃雕像被袭胸的闹剧。

也因此，“低素质”成为中国游客难以揭下的标签，旅游文明建设迫在眉睫。

国家旅游局之“515战略”明确提出“文明、有序、安全、便利、富民强国”为我国旅游业2015—2017年发展的5大目标，其中“文明”为目标之首。今年4月6日，国家旅游局出台了《游客不文明行为记录管理暂行办法》，这一份被业内称为“游客黑名单”的暂行办法规定，被列入“游客不文明行为记录”的有以下6种：扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具秩序；破坏公共环境卫生、公共设施；违反旅游目的地社会风俗、民族生活习惯；损毁、破坏旅游目的地文物古迹；参与赌博、色情活动等；严重扰乱旅游秩序的其他情形。

根据这一办法，省级旅游主管部门建立本行政区域的游客不文明行为记录，国务院旅游主管部门建立全国游客不文明行为记录。游客不文明行为记录信息保存期限为一至两年，期限自信息核实之日算起，不文明行为记录形成后，旅游主管部门要通报游客本人，提示其采取补救措施，挽回不良影响，必要时向公安、海关、边检、交通、人民银行征信机构通报。被记入“游客不文明行为记录”的游客认为将其纳入记录错误的，可以提出异议申请。旅游主管部门收到申请之日起十五个工作日内向申请人做出答复。经审查认为异议成立的，应当予以纠正。

“应该说，暂行办法更多是起到警示与震慑作用。”宋子千表示，游客被记入“黑名单”之后怎么办，还需要更多可操作性的措施。

北京旅游学会副秘书长刘思敏曾对媒体指出，按照该暂行办法，游客的不文明行为有了更明确的界定，信息记录及其通报范围也扩展到了全国范围的相关机构，如何纠正不文明记录信息也有了明确流程。在去年国家旅游局曾将两名大闹亚航航班游客的不文明行为信息纳入《全国游客旅游不文明记录》，并通报给当地旅游业者。与此处理相比，新实施的暂行办法更为细致的规定显然算得上升级版。

对于不文明旅游行为的阻击，国家旅游局可谓布下了一张大网。

随后的4月14日，国家旅游局下发《关于进一步加强旅游行业文明旅游工作的指导意见》，要求各地积极组织开展旅游不文明行为“随手拍”、“万名社会监督员” 等活动，依靠社会全员监督的力量曝光不文明出行行为。4月24日，《导游领队引导文明旅游规范》出台，对导游领队引导文明旅游的内容进行了详尽规定，包括如何引导游客支付小费、如何野外如厕、提醒旅游者不在酒店禁烟区域抽烟等。

宋子千说，除了上述与规范游客行为直接相关的举措外，国家旅游局实施的其他各项举措也均与文明旅游有关。但是政策到位，条件也要跟上。宋子千解释称，相关部门与人员固然需要加强对游客文明出游的引导，但同时也需要为游客的文明行为创造条件。“比如，厕所革命，无疑将减少随地便溺的尴尬和无奈。加强景区承载量管理，也能有效避免因拥挤带来的一系列不文明行为。从旅游企业来说，通过一些创新手段如设置留言墙、留言簿等也能部分规避乱写乱画等不文明行为。”宋子千补充道。

价格、厕所、游客等多方面的治理与整顿，扶助着成长中的中国旅游业健康发展。在这条环环相扣的产业链上，发展乡村旅游正成为熠熠生辉的一环。7月10日，国家旅游局携手国务院扶贫办共同宣布“十三五”期间，计划通过发展旅游带动17%的贫困人口脱贫。7月14日，国家旅游局启动旅游规划扶贫公益行动。

预计到2020年，全国形成15万个乡村旅游特色村，收入将超1万亿元，预计带动约1200万贫困人口脱贫。