扶贫：一个都不能少

刘建华

湖南省围绕精准扶贫，探索出了“可复制可推广”的十八洞村精准扶贫模式，让越来越多的武陵山农民脱掉贫困的“帽子”，2014年贫困人口减少了108万，创造了扶贫开发的“湖南速度”

大湘西，是美丽湖南的一个代表符号。

这里有世界自然遗产武陵源和崀山，也有刚刚获批的世界文化遗产老司城。作家沈从文写过这里的古城人家，画家黄永玉画过这里的青山绿水。汉、苗、侗、瑶、土家等多民族近2000万人在这里生存繁衍。

贫困落后却是大湘西美丽背后的另一面。湖南省有20个国家级贫困县，其中有14个都在大湘西地区，595万贫困人口也主要集中在这里。2011年11月，武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点在湘西土家族苗族自治州启动，大湘西新一轮春潮开始涌动。

湘西之子沈从文曾写道：“任何部门的专家，或是一个较细心谨慎客观的新闻记者，用‘湘西作为题材，写成他的著作，不问这作品性质是特殊的或一般的，我相信，对于建设湘西、改造湘西，都重要而有参考价值。”

的确如此，《小康》记者在湖南省多市的调研发现，自从2013年11月3日，习近平总书记来到湘西花垣县排碧乡十八洞村作出了“精准扶贫”的重要指示后，湖南一直在扶贫攻坚问题上，探索一条可复制的道路。

他们用行动，写就了一部时代的巨著。

十八洞：一种模式的诞生

十八洞村，位于湘西花垣县排碧乡，藏在偏僻幽静的山谷中，苗族聚居，因境内有18个天然溶洞而得名。

这个美丽的地方却经济落后、土地贫瘠、交通闭塞，是湖南有名的贫困村。十八洞村全村225户939人，人均耕地0.83亩，2013年人均纯收入仅1668元，为当年全国农民人均纯收入的18.75%。

在这个村，电灯曾是不少人家的唯一电器，用泥巴和竹篾、木板糊起来的墙壁，一到冬天，四面漏风。除了外出打工，村里的年轻人几乎别无选择。

2013年11月3日，习近平总书记来到十八洞村，深入调研后，作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，强调在扶贫攻坚问题上，“各级党委和政府都要想方设法，把现实问题一件件解决，探索可复制的经验。”

湖南省委、省政府按照习近平总书记的指示，对“精准扶贫”工作进行了认真部署，并给十八洞村派驻了专门的扶贫工作组。湖南省委书记徐守盛明确要求，“落实中办发25号文件精神要在十八洞村先行先试”。

“老百姓想什么盼什么，扶贫重点在哪里、难点是什么，优势怎么发挥、短板怎么补，这些都要搞得清清楚楚、明明白白。”徐守盛对扶贫工作倾注了深厚感情。他多次到武陵山片区实地调研扶贫脱困工作，明确提出精准扶贫首先要做到精准识别。他说，只有摸清家底，做到心中有数，才能根据具体情况分类施策、精准帮扶。

在对贫困人口的精准识别与认定上，十八洞村做到了先行先试。花垣县县委书记罗明说，为摸清底数，十八洞村一改以往贫困人口由村支两委上报的方式，将贫困户识别认定交给百姓，通过召开村民大会，公开选出贫困户，并对贫困人口进行识别和建档立卡，全面掌握村民的各种情况，并要求村民根据县里制定的《精准识别贫困户工作办法》和有楼房或商品房的家庭不评、嗜赌成性的家庭不评等“9个不评”识别的标准，按照“户主申请→投票识别→三级初审→公告公示→乡镇审核→县级审核→入户登记”七道程序确定贫困户。

“由于这些程序要求严格并环环相扣，所以得到的信息是相当准确的。”罗明说，十八洞村在湖南省率先精准识别出贫困对象136户542人。

结合十八洞村的实际地理情况，该村在村外流转土地1000亩，建成高标准猕猴桃基地，由苗汉子野生蔬菜开发专业合作社牵头，与十八洞227户农户共同投资1600万元（其中1000万元为贷款），组建十八洞果业有限公司，按投资确定股份，苗汉子合作社占有公司股份51%，十八洞村全体村民占公司股份49%，并给每个农户发放股权证。苗汉子合作社实行统一流转土地，统一种植、培管，统一经营核算。

“村里面又把这个股拆分了一下，贫困农户占25%，一般农户占12.5%，村集体占11.5%。”湖南省扶贫办开发指导处处长全永海说，项目投产后，全村136户542个扶贫对象预计人均增收5000元以上。其他乡镇看到这个模式可以，有很多来学习。今年又在三乡镇开发2000亩，帮扶贫困对象9440人。

精准发展支柱产业是精准扶贫中最重要的一环，因地制宜发展特色种植、特色养殖、苗绣加工、乡村游、劳务经济五大支柱产业。针对村民人均耕地不足1亩的实际，按照“跳出十八洞发展十八洞产业”的思路，发展“飞地经济”。全村还发展了烤烟、西瓜、野生蔬菜等特色种植业。大力发展肉兔、山羊、稻田养鱼等特色养殖业，支持德农牧业采取“龙头企业+农户”等形式发展家庭牧场，已发展湘西黄牛养殖大户2户。成立了苗绣专业合作社，订单苗绣产业可为43名留守妇女月增收1500元以上。对全村劳动力进行“量身”培训，200余名村民外出务工，年人均劳务收入可达2万元以上。利用得天独厚的自然景观和民俗特色，新建游道、停车场等基础设施，乡村游开始起步。

不只十八洞村，据了解，像花垣县、十八洞村这样的贫困县、贫困村湖南省还有许多，全省仍有数百万人口在贫困线上挣扎。全永海告诉《小康》记者，“湖南省有扶贫工作重点（片区）县48个，其中国家连片特困地区县37个，片区外国扶县3个，省扶县8个，还有比照省扶县的2个市区和一个管理区，有596万农村贫困人口，占全省农村人口总数的10.48%，有8000个贫困村，占全省行政村总数的19.2%。”

湖南省扶贫开发办把贫困对象的建档立卡工作作为首要工作任务、年度一号工程来抓，制订下发了工作方案，在全省拉网式开展贫困人口、贫困村的识别和信息采集工作。各级党委、政府也成立了相应的工作班子，安排了工作经费，确保了工作的顺利开展。到2014年10月，湖南已全面完成了贫困人口和贫困村的建档立卡工作，摸清了贫困底数，为“扶真贫”“真扶贫”奠定了基础。

举全省之力：大湘西扶贫攻坚战

在十八洞村探索出可复制、可推广的“五个精准”扶贫经验首先在大湘西地区开始推广。

大湘西地区包括湘西自治州、张家界市、怀化市、邵阳市和娄底市5个市州，共42个县市区，土地面积8.74万平方公里，常住人口2064万，分别占湖南省的41.3%和30.6%，其中贫困人口324万，占全省的51.2%，是典型的“老、少、穷”地区，也是湖南省扶贫的攻坚地区。

湖南，则举全省之力来帮助大湘西地区脱贫。

“我们现在扶贫工作的社会氛围非常浓的，走到哪里都知道扶贫，只要是提到扶贫的他都和你说两句话，都知道这么个事。”全永海说。

比如，湖南省委党校的课堂上，学员们会就大湘西扶贫是“治愚”还是“治贫”展开激烈论争。再比如，旅游部门要打造旅游扶贫“湖南模式”，把302个村纳入全国“美丽乡村旅游扶贫重点村”笼子，其中104个村被确定为2015年的旅游扶贫对象。文化部门要打造文化扶贫“湖南试验”，农村文化小广场在大湘西试点。

全力支持之下，大湘西迅速发生了变化。

2014年，湘西州通过精准识别，确定73.43万贫困人口，去年中央和省的扶贫资金6.97亿元，增幅14%，考虑到湘西是烟叶产地，调配了6万大箱卷烟生产指标，直接增加湘西财政收入10亿，随着洛湛铁路、沪昆高铁湖南段顺利开通，芷江机场、张家界荷花机场、铜仁凤凰机场相继通航，张花、溆怀等7条高速建成通车，湘西机场、怀邵衡等项目的推进，为大湘西的发展打下了坚实的基础。这些支持政策使得湘西政府运转和公共服务能力不断增强，在一系列的内外因素推动下，湘西开始加快发展。

“2014年，我们打了一场翻身仗，扭转了近5年来持续低速的状态。”湘西自治州州委书记叶红专说，当年，湘西州经济社会发展逆市飘红，GDP增长8.3%，财政收入增长8.7%以上。今年以来，湘西继续保持快速发展态势，一季度GDP增长8.1%，固定资产投资增长20.7%，财政收入增长28.7%。

2014年，大湘西地区实现生产总值4521亿元，增长8.3%；完成固定资产投资3068亿元，增长17.2%；社会消费品零售总额1617亿元，增长12.6%；地方财政收入271亿元，增长2.5%；城乡居民人均可支配收入分别达到18900元、6914元；全面小康社会实现程度为77.8%，比长株潭地区低17.2个百分点。

作为试点的花垣县在2014年县减贫3285户13998人，农民人均可支配收入达5509元，同比增12.4%。

“我们没有停留在十八洞村精准识贫工作的经验复制与传播上。”湖南省扶贫开发办主任王志群介绍，该省现在正利用互联网对扶贫对象进行全方位、全过程的监测，对脱贫了的对象按照程序予以退出，对新致贫的对象按程序予以录入，真正实现扶贫对象有进有出，动态管理。

从精准识别、精准帮扶到精准管理的全方位、全链条、系统化扶贫机制，通过精准扶贫，帮扶到户，措施到人，帮助每一个贫困户斩断除根，扫除贫困老乡幸福生活的“拦路虎”。这一系列举措为湖南省开启了全面建设小康社会的新征程。

精准扶贫：一个也不能少

“我到湖南来工作5年多了，有两个扶贫联系点，一个是在湘西土家族苗族自治州的保靖县，另一个是怀化市的芷江县，深入到群众中去，做一些调查研究，也就是精准入户，访贫问计，如何来共同探索致富的路径和门路。我是带着我部门的同志下去做一些调查研究，然后在调查研究的基础上，给他们想办法出主意，如何来进行致富。”湖南省委书记徐守盛对《小康》记者说。

徐守盛用“三个着力”进行了集中概括，即着力“培富业”，突出产业扶贫，培育、发展和壮大富民产业；着力“挪穷窝”，对生产生活条件非常恶劣的地方，实施异地搬迁；着力“拔穷根”，扎实抓好教育和实用技能培训，让贫困地区孩子不输在起跑线上。

“一年来，湖南也确实没有辜负习近平总书记的嘱托。”徐守盛说，湖南省紧紧围绕精准扶贫、精准脱贫做文章，探索出了“可复制可推广”的十八洞村精准扶贫模式，让越来越多的武陵山农民脱掉贫困的“帽子”，2014年贫困人口已经减少了108万，创造了扶贫开发的“湖南速度”。

“产业扶贫是开发式扶贫的核心内容，它不完全等同于产业发展，是以产业作基础，以扶贫为目的。”全永海对记者说，过去产业扶贫工作中存在一些突出的问题。一是一些地方习惯用普惠政策代替特惠政策，即“大水漫灌”而非“滴灌”，往往导致专项扶贫资金流入龙头企业、农民合作社、家庭农场和种养专业大户等扶贫经济组织，而扶贫对象在产业开发中被边缘化，扶富不扶贫现象时有发生。二是委托帮扶，扶贫对象在产业发展中处于弱势地位，风险控制能力很弱，制约因素较多，依靠自身发展产业举步维艰。除此之外，简单的“给钱给物”不能激发贫困农户产业发展的热情，不能很好地帮助贫困农户增强“造血”功能，而产业发展资金瓶颈问题一直也没有得到很好的解决。

为此，湖南省瞄准贫困人口，要求财政专项扶贫资金的60%以上用于产业扶贫，其中70%以上用于建档立卡扶贫对象的生产发展，将普惠政策与特惠政策相结合，形成差异化扶贫政策，确保扶贫专项资金向贫困户倾斜。鼓励扶贫经济组织与贫困户建立紧密的利益联结机制，形成利益共同体，突出龙头引领和利益机制联结。同时放大财政扶贫资金效益。

全永海向记者介绍说，湖南省精准产业扶贫创新了三种帮扶方式，一是直接帮扶，在政府的组织引导下，对有产业发展愿望和产业发展能力的扶贫对象，帮助其直接参与区域特色产业开发；二是委托帮扶，扶贫对象个人或集团委托，通过购买扶贫社会服务方式，将国家给予特定对象的扶持资金直接委托给有意愿合作的、有社会责任的、讲诚信和有实力的扶贫经济组织；三是股份合作，鼓励探索将扶贫对象的政策扶持资金、土地、林地和水面等生产资料折价入股，由扶贫经济组织统一管理和生产经营，结合成联股、联利的共同体，实现股份到户、利益到户。

2014年全省就实施扶贫重点产业项目62个，有力地推动了扶贫工作向前发展。以湘西地区怀化市为例，对于怀化许多贫困地区而言，传统农业是其支柱产业，靠散户经营的方式无法解决温饱问题。为此，怀化创新推出了贫困村主导产业发展模式。在充分调查研究的基础上，当地政府帮助贫困村发展一个主导产业，引导贫困户围绕主导产业开展生产经营。如中方县花桥镇排叶村，2001年以来以高山葡萄作为主导产业，全村种植2000余亩，人均增收2924元，实现了扶贫对象稳定脱贫。

湖南的许多贫困地区生产资料缺乏、自然条件恶劣、人民居住条件极差，对于这样的地方而言，“异地搬迁”、从根本上“挪穷窝”，成为最佳选择。

2014年5月底，下发了《湖南省扶贫开发办公室关于印发湖南省贫困农户危房改造“百千万工程”实施方案和2014年湖南省贫困农户危房改造“百村示范”实施方案》，湖南省危改办根据省定贫困农户危房改造政策的基本框架，将实施对象分为重点帮扶和一般帮扶户，重点帮扶户每户可获得补助4万-5万元，建筑面积控制在60平方米以内，坚持60平方米这条政策红线，可避免高额的建房补助落到比较富裕的农户头上，从而引发社会对贫困农户危房改造政策的强烈质疑。而一般帮扶户平均每户或获3000-5000元左右。

2014年通过“百村示范”引领、“千村联动”促进，帮助14000余户贫困农户喜迁新居。

在徐守盛看来，教育是“拔穷根”之举，是精准帮扶到点、阻断贫困代际传递的根本之策。湖南省委统战部、省扶贫办、省教育厅等联合实施“一家一”助学就业同心温暖工程，实行政府引导、社会参与，发挥民主党派参与项目的主体地位和骨干作用，以助就学与助就业相结合、帮学生与扶家庭相结合、搭平台与建机制相结合等方式，统筹资源，形成合力，构建政府与社会扶贫助学就业新格局。

2015年，湖南省拟筹4000万元，资助1万名贫困学生。

“湖南到去年底为止还有596万人贫困人口，湖南总人口是7300万人，表面上来看占的比重很小，但是要把596万人放在全面解决脱贫致富、共同来奔小康的任务上看，那就相当的繁重和艰巨。”徐守盛说，“没有596万人的脱贫不可能去宣布小康，也不是一个全面的小康，而且也不是我们社会主义的本质要求的体现。社会主义的目的就是要走共同富裕的道路，先富要带后富，因此我们要动员全省上下的力量，要全党动员，全民发动，举全省之力解决这部分群众脱贫致富奔小康的问题。”