粤北山区生态工程建设的主要问题与对策

麦运其

摘 要：粤北南岭山脉是广东省主要的生态屏障，九连山脉系支脉之一，其生态功能区位处重要位置。近年来，在大力开展以四大重点林业生态工程建设的大热潮下，取得了许多成绩。但在生态工程建设中，也存在造林机制不活、规划不合理、设计操作性不强、施工建设管理水平不高、成效不显著等问题。文章在分析问题的基础上，针对性的提出相应对策。

关键词：粤北山区；生态工程；问题；对策；林业

中图分类号 S732 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）14-129-02

广东省粤北地区主要包括北江和东江两大水系，是南粤的主要生态屏障，也是广东省生态工程建设的主战场。“大力推进生态文明建设”发展战略和新一轮绿化广东的实际建设中，根据生态林现状情况采取不同的建设措施，实现了一定程度的生态功能等级提升、森林景观改善和生态文化的构建。但同时要清醒地看到生态工程建设中涉及造林机制、规划设计、施工管理和绩效评价等方面也存在诸多问题。如何持续提升生态公益林功能等级，打造山区生态屏障的点、线、面于一体的生态公益林布局，实现功能等级高、景观优美、天人合一的的生态公益林体系是当前保护与建设的重点与方向。为此，本文以粤北典型的山区县连平县为例，分析当前生態公益林保护建设中存在的问题，并提出针对性的措施，实现生态公益林保护与建设的可行性、科学性和相关目标。

1 生态工程建设现状

连平县山地属是南岭山脉支脉九连山山脉，位于东江上流，是新丰江主要集水区（占新丰江集雨面积的40%）。全县林业用地面积约18.7万hm2，其中超过50%为生态公益林。现有的生态公益林除省级黄牛石保护区有小部分原生次生阔叶林外，大部分是在原人工林基础上形成的次生林。生态公益林林分呈树种单一、阔叶林少、复层林少、生态功能等级低、林相单一、抗逆性差、景观效果差等问题。在全省生态工程建设大背景下，持续开展了碳汇造林工程、生态景观林带工程、森林围城和乡村美化绿化工程，投入了较大的人力、物力和财力改造自然环境，也取得了一定的成效。至2015年，全县碳汇造林（含人工造林、补植套种和封育）超过3.4万hm2，建设生态景观林带超过20km，建设绿化村超过50个，规划建设森林公园15个。

2 生态工程建设存在的主要问题

2.1 资金投入不足 现有的生态工程建设主要以上级部门的资金投入为主，建设造价以上级部门核定为准。虽然每年造林资金绝对数量大，但建设任务繁重。连平是山区贫困县，上级要求的配套资金不能落实，省的每667m2补贴资金400元（除设计、监理外的直接费用约360元至370元），与私人常规造林667m2超过1000元的投资相比明显偏低。在当地财政没有能力进行资金配套的情况下，生态工程建设单位投入资金不足。在原本造林设计单价不高的情况下，还没有足够的配套资金，从而造成在实际的建设中，资金少，难以按照高标准的建设要求进行生态公益林的造林。只能降低整地、基肥、苗木和种植各环节的标准，这就影响了造林成活率和后续的生长。南方的林地由于杂草生长多且快，造林后续的抚育、补植和管护资金显得尤其重要。而后续的资金投入不足，即使有限的部分上级下达的抚育资金项目，也没有按相关规定进行资金配套，很大程度影响了建设质量和成效。

2.2 生态工程建设管理难度大 一是生态工程建设无论是造林还是抚育，现有的条件主要还是以人力来完成。从林地清理、整地打大穴、施放基肥、覆土到种植全程都靠人力来实现。大多数林地的土壤板结多石，山高坡陡，加之由于投入少、任务重、时间紧和季节性强等因素，施工管理难度大，难以达到较高的建设标准。如果在生态建设中采用营养袋大苗，实际的施工难度太大。二是生态公益林建设中的造林还是抚育，都有着很强的季节性。如果错过最佳的造林季节，造林成活率就低。如果没有在合适的时间进行抚育，林分的保存率就会受到极其严重的影响。而生态公益林建设工作从规划、设计到上级下达造林任务后，还要按工程建设进行评审、招投标等工作程序，经常出现施工力量和管理不能满足生态工程建设的要求。实际情况是经常会出现在不适宜造林的季节造林，不适宜抚育施肥的季节在抚育施肥。

2.3 外力干扰影响大 一是生态工程建设中，由于与农民的短期利益相关性小，经常出现与农民争地造林的现象。二是生态工程建设的主战场是野外，由于南方冬季多火，造林地周边没有足够的防火力量和防火设施，经常出现造的林被烧毁的现象。三是林地由于近年来农民利益意识的唤醒，或涉及到林权争议等问题，生态公益林建设受到人为阻挠或建设完成后被破坏的情况时有发生。

2.4 机制问题 连平县虽然经过了林权改革，也取得了较好的成效。但现实中生态工程建设以政府为主导力量，采用政府投入，农民及相关方积极性不够，到期出现利益不一致的现象。生态工程建成后的权属主体、经营主体、处置权等不很明确，社会资本和私人资金没有参与，政府在生态工程建设中扮演自导、自演的“独角戏”。这种机制导致政府要求的生态效益和林农利益相左，责权利不清，生态工程建设长期的成效不佳。生态工程建设中的任务采取全省定目标，逐层分解的模式，分解到山区县的工程建设任务重，而山区县的实际建设能力和林地数量难以满足建设的需要。

2.5 规划设计中的一些问题 一是造林密度的问题，按广东省生态公益林造林设计，人工荒山造林每667m2植89株，补植套种每667m2植54株。由于南方林地杂草生长多且快，而造林密度较疏，如果抚育跟不上，所造林很难郁闭。二是树种的问题。由于林地的不统一性，应针对造林地设计适宜的造林树种。但由于生态工程造林任务重，难以对不同的立地进行分类，设计树种常不适用林地情况，导致造林成活率不高或生长不好。三是设计中后续抚育缺乏甚至没有的问题。造林地的后续抚育是郁闭成林的基础与关键，按粤北林地的情况，生态工程造林后3～5a的要根据幼林生长情况进行合理的抚育。但现在的生态工程设计中，只有造林当年抚育1次。

3 主要对策

3.1 创新生态工程建设管理机制 创新机制的出发点和落脚点都是将政府、林农和社会资本各方面的积极性相统一，达到“增量、增收、增效”的目的。在生態建设中，将农民意愿、农民利益和生态效益相统一，实现绿富共赢。一是改变政府主导的局面，由政府负责提供规划、指导、服务、技术、政策和资金扶持，购买第三方服务，市场化运作。二是权属人自主造林，政府对其全额补贴的模式。三是创新生态补偿机制，对各林权人的生态林实行市场定价，政府采用直接购买和分步补贴的形式。

3.2 科学规划，合理设计 在生态公益林的建设规划中，一要开展前期详细的实地调查规划，充分听取当地的意见和尊重民意，力求使规划合理科学、可操作性。二要进行事前全面的林地调查基础工作，针对林地的实际情况设计。在造林设计的前期要对造林地的立地条件和施工难度进行科学评估，因地制宜做好造林设计。特别是对坡度大、土质差和交通不便的山地，在设计中对穴的规格和苗木要求可适当降低。三要坚持规划的可操作性原则。在制定明确的目标体系基础上，要重点制定完善的保障体系。四要根据当地的经济状况进行配套资金的设计。尽可能取消当地县级资金的配套，全部由省级财政进行负担。五要在规划设计中体现当地的特色。根据当地的生境特点、气候环境和其他特点，坚持以乡土树种为主的原则。六要按结合生物多样性原则和各相关树种生物学特性设计。设计中对多树种进行优化配置，达到能成活、景观好、生态功能强的效果。七要遵循在规划设计中和当地森林旅游建设相统一，将生态工程与当地的森林旅游、生态旅游和美丽乡村建设等结合起来。

3.3 调动各方面财力，实现生态工程建设主体多元化 国家在生态工程建设中有不同的资金分类，对不同的专项资金在符合国家相关规划的情况下，应对各种资金进行整合，以保证生态工程建设资金的需求。除国家资金外，应根据当地的实际情况进行企业和个人筹资，以解决生态工程建设中资金不足的问题。一是建设中采用林权人自主建设，验收后补贴的模式。二是托管给林业专业公司、企业和农民合作社的造林及管护模式。在科学合理确定考核指标，托管给社会力量进行造林，按考核指标的完成情况下，分批将政府财政资金付给造林承包及管护主体。

3.4 实行科学管理，提高管理水平 一是抓好质量管理工作。生态工程建设的质量关乎项目建设成败，在生态造林和抚育过程中，要抓好现场管理工作，严格实行工序管理。在质量验收时，要严把质量关。二是要抓好项目管理工作。要严格执行项目法人负责制、招投标制、合同制、监理制、检查责任制度、竣工验收制度和财务报帐制度等。三是要抓好绩效管理工作，做好生态工程建设的持续跟踪和绩效评价工作，建立长效机制。特别是要加强对碳汇林的抚育和管护工作，落实管护责任制，确保实现绩效目标。四要科学开展生态公益林生长过程的碳汇计量与监测工作。五要其他管理工作，包括生态工程建设的保护、宣传与教育工作。六要加强施工现场的管理工作，生态公益林建设中采取聘请专业造林公司实施造林，监理单位监理，建设单位全程管理，实行工序管理和按工序验收。

参考文献[1]刘周全，吴焕忠，黎荣彬.广东林业在应对气候变化中的贡献与潜力分析[J].防护林科技，2011（1）：27-28.

[2]毕巧玲.浅山丘陵区生态工程造林的现状与思考[J].河南林业科技，2010，30（3）：45-48.

（责编：吴祚云）