完善我国生态补偿制度应注重顶层设计

2015-08-07胡雪萍

桂海论丛 2015年2期

摘要：生态补偿作为保护生态资源环境的一种经济手段，在协调经济发展与环境保护矛盾中有着重要作用，这种重要作用随着经济发展与资源环境矛盾的加剧越来越明显。加快建立和完善生态补偿制度，将有利于协调各涉及方的经济利益，促进经济与生态的协调和可持续发展。本文在对生态补偿功效的研究和对我国生态补偿现实问题的剖析基础上，提出完善我国生态补偿制度应注重顶层设计，通过完善制度框架，坚持市场化运作为主导的原则，建立健全法律制度和监督制度，多措并举来实现生态补偿的功效。

关键词：生态补偿；完善制度；顶层设计

中图分类号：文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）02

收稿日期：2014-12-26

基金项目：2014年国家社会科学基金项目《推进生态城镇化建设的长效机制研究》（14 BJL065）的阶段性成果.

作者简介：胡雪萍，女，中南财经政法大学经济学院教授、博士生导师，中国生态经济教育专业委员会理事，中华外国经济学说研究会理事。主要从事发展经济学、宏观经济学研究。

长期以来的不合理开发行为，导致了严重的资源浪费、环境污染和生态破坏，直接影响到经济的可持续发展。生态补偿作为一种经济手段，在协调解决经济发展与环境保护矛盾方面发挥着越来越重要的作用，也越来越引起社会关注。充分梳理和研究国内外有关生态补偿方面的观点予以借鉴，明确生态补偿的功效，将生态补偿作为一种制度固定下来，尽快加以完善，以此作为协调各涉及方的经济利益，有效地解决经济发展与生态保护的尖锐矛盾，应成为当前的紧迫命题。

一、生态补偿的功效分析

1.体现经济合理性。

生态补偿在国际上一般称为“生态系统付费”（payment for ecosystem services，PES）或“环境服务付费”（payment for environmental services，PES），侧重点在“付费”上，通过付费，来补偿解决经济发展中产生的生态资源环境问题。后来逐渐演变成了一种保护资源环境的经济手段。

Sven Wunder认为，环境服务付费是环境服务供需双方的一种自愿交易行为，只有当环境服务提供者能够提供环境服务的条件下才能进行付费[1]。Engel ， Pagiola 等也认为，环境服务付费是指环境服务的供给者在能够提供环境服务的条件下，买卖双方对环境服务的一种自愿交易行为[2]。其后，随着研究的深入，环境服务付费被当作一种提高自然资源管理效率的工具，成为一种保护资源环境的经济手段。

在我国，理论界关于生态补偿有三种含义：一是从自然属性角度来定义，认为生态补偿是一种对自然生态的补偿。《环境科学大辞典》认为生态补偿是指“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力”[3]。二是基于外部性理论的定义，认为生态补偿是一种将生态活动外部性内部化的经济行为，把它看作是保护资源环境的经济手段。毛显强等认为生态补偿是通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿）以提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的[4]。王金南等认为，作为生态环境保护与管理的手段，生态补偿包含四层含义：对生态环境本身的补偿；生态环境补偿费的概念；对个人与区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿；对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等[5]。三是基于利益相关者理论的定义，认为生态补偿是协调人与人之间利益关系的一种制度安排。李文华等认为，生态补偿是“以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排”[6]。马国勇、陈红认为生态补偿是用来解决经济发展与生态环境的矛盾、协调生态环境治理利益相关主体间的利益冲突、以提高公共福祉为原则的一系列制度安排[7]。

上述有关生态补偿的三种定义，均体现了一种经济合理性，即通过对破坏资源环境的行为进行处罚和对保护资源环境的行为进行补偿，反映了其本质意义。随着生态补偿作为经济手段被广泛运用，其补偿的领域不断扩大，即从最初的农业和林业领域，不断扩大到生态功能区、流域和区域。

生态补偿的核心是要解决补偿谁、以什么作为依据进行补偿的问题。从现有的研究看，主要从成本-效益的角度进行测算。有的认为，补偿标准应该从生态建设成本、生态效益、生态建设成本与生态效益相结合的角度来计算[8]。也有从正负外部性出发，认为应分别从生态保护者的直接投入和机会成本的补偿、生态受益者的获利、生态系统服务的价值角度及通过环境治理与生态恢复和建设的成本投入来确定补偿标准[9]。有的则专门对森林[10]、煤炭资源开发[11]、流域[12]的生态补偿标准进行探讨。由此可以看出，生态补偿要达到的目的是体现运用经济手段，来解决经济发展中产生的资源环境问题，实现经济的合理性。

2.体现政策导向性。

在我国，生态补偿的概念最早见于原国家环保总局1997年11月发布的《关于加强生态保护工作的意见》中。该意见指出，在进行开发时，必须对湿地的破坏采取生态补偿措施，并且要求各地环保部门按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿”的方针，积极探索生态环境补偿机制。之后，在国家政策层面的规划、纲要及相关文件中陆续提到要进行生态补偿，涉及的领域也在不断扩大。

2000年，国务院颁布的《全国生态环境保护纲要》明确提出要坚持“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费制度”，同时提出要明确生态环境保护的权、责、利，充分运用法律、经济、行政和技术手段保护生态环境。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出要强化对水源、土地、森林、草原、海洋等自然资源的生态保护。按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》又进一步提到要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》再次提及要按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，建立生态补偿机制。2007年8月，国家环境保护总局发布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》提出要开展生态补偿试点工作，明确提出生态补偿的目的是保护生态环境，促进人与自然的和谐，综合考虑生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，并提出要积极探索建立自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等重点领域的生态补偿机制，随后，生态补偿的研究在政策层面进一步深化，上升到了国家制度层面。endprint

党的十八大明确提出要建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。

通过开展实际的生态补偿工作，可以体现国家政策导向，通过政策的贯彻落实，起到保护生态环境，降低生态破坏，外部性问题内部解决的目的，进而达成促进人与自然和谐、经济与生态和谐的终极目标。

3.体现可持续发展。

（1）重新科学界定生态环境价值。中国生态补偿机制与政策研究课题组认为，随着生态环境破坏问题的加剧，人们开始认识到生态环境的价值，并将它作为反映生态系统市场价值、建立生态补偿机制的重要基础。人类在利用生态系统时，既要考虑人类福祉，也要考虑生态系统的内在价值。实施生态补偿的理论依据是对生态环境价值进行科学界定。史玉成认为，根据资源价值理论，生态环境与资源是有价值的，要使用资源环境就要支付相应的补偿。而通过建立生态补偿机制，可以实现自然资源的市场化[13]，从而使资源得到可持续利用，有利于可持续发展。

（2）合理解决外部性问题。在生产和消费环境资源的过程中会产生外部性，这种外部性主要反映在开发资源环境所造成的外部成本和保护它产生的外部收益两方面。而通过生态补偿可以解决外部性问题。庇古提出，外部性产生的原因在于市场失灵，可以通过政府的干预对正的和负的外部性进行解决。胡仪元认为，通过生态补偿可以对生态资源的外部效应进行矫正，对外部经济性的生态资源提供者给予补贴，鼓励其增加供给；对外部不经济的污染制造者给以征税、罚款、收取污染费等措施，以提高其边际成本，减少供给[14]。通过合理解决外部性问题，可以使得自然资源得到有效率的利用，使生态环境得到有效地保护，实现可持续发展。

（3）有效熨平利益博弈。可持续发展要实现的是代内公平和代际公平的目标，通过生态补偿，可以对自然资源和环境使用过程中的人与人之间的利益博弈进行协调，提高资源的使用效率，有利于资源环境的开发和保护，体现发展的可持续性。同时，为了可持续利用生态系统服务，可以通过生态补偿对不可持续生产方式所造成的损失进行补偿，满足可持续发展所要求的生产方式转变的要求，实现可持续发展的终极目标。

二、生态补偿需直面的现实问题

我国的生态补偿不管是在国家层面还是区域层面，都进行了积极的实践探索并取得了一定的成效。在国家层面，最早的生态补偿实践始于1978年开展的三北防护林工程建设。此工程是在我国风沙危害和水土流失严重的西北、华北、东北（简称三北）地区建设防护林体系，以恢复和改善生态环境，重建生态平衡，促进三北地区的经济发展。在区域层面，主要是在不同区域、不同领域尝试采取各种措施，征收资源开发的补偿费用，用于改善和保护生态环境，节约集约使用资源。比如，1983年，云南省对磷矿开采每吨征收0.3元生态环境补偿费，用于开采区覆土植被和其他生态环境破坏的恢复费用。1993年，国务院批准在内蒙包头和晋陕蒙接壤地区的能源基地实行生态环境补偿费政策，神华集团以每吨煤0.45元作为环境保护费，开始了较大范围的生态补偿试点工作。2001年，浙江省的东阳和义乌签订的转让部分横锦水库使用权的协议，开创了通过市场手段进行水权交易的先例，为区域内毗邻县（市）实现生态补偿提供了经验[15]。随后森林、矿产、水资源领域生态补偿得到发展，且运用了多种措施进行补偿，如设立生态补偿专项基金；进行大型生态工程建设；基于市场机制的生态补偿手段等。

虽然我国生态补偿已取得一定成效，但在实际操作中仍还面临着一些问题，不仅要从制度层面解决好由谁补偿、补偿给谁的深层次问题，还需要直接面对以下现实问题：

1.生态补偿的不均衡性问题。

生态补偿的不均衡性问题反映在纵向补偿不均衡和横向补偿不均衡两方面。从我国生态补偿理论和实践看，大部分采取的还是一种纵向补偿的方式，而实际上生态补偿应涉及到纵向和横向补偿两方面。

我国生态补偿开始于自上而下的纵向补偿，涉及领域涵盖森林、湿地、区域、流域、矿产资源开发等，但在补偿上却有所偏重，在对国家重点生态功能区转移支付上存在区域不平衡现象，这从2011年发布的《国家重点生态功能区转移支付办法》上反映出来。该《办法》对补偿的地区进行了规定，包括青海三江源自然保护区、南水北调中线水源地保护区、海南国际旅游岛中部山区生态保护核心区等国家重点生态功能区；《全国主体功能区规划》中限制开发区域（重点生态功能区）和禁止开发区域；生态环境保护较好的省区。对不享受中央均衡性转移支付省市的国家重点生态功能区暂不纳入补助范围。2014年，根据十八届三中全会提出的“完善对重点生态功能区的生态补偿机制”的要求，中央财政虽然扩大了补偿范围，将河北环京津生态屏障、西藏珠穆朗玛峰等区域内的20个县纳入国家重点生态功能区转移支付范围，享受转移支付的县市已达512个，但还有相当部分对生态环境做出贡献的县市未纳入补偿范围，对于这些未纳入补偿范围的县市来说，其利益会受到损害也会影响其保护环境的积极性。

从横向生态补偿看，由于缺乏硬性的法规政策，开展的省份并不多，覆盖面不广。从目前来看，虽然有些省份开展了省内跨区域间的生态补偿，如2008年辽宁省出台的《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》，上游地区对下游地区的补偿做出的规定，就是一种流域间的横向补偿。该办法规定，以地级市为单位，对主要河流出市断面水质进行考核，水质超过目标值的，上游地区将给予下游地区补偿资金[16]。但开展省际之间生态补偿的省份却很少，目前有江苏、安徽、浙江、江西开展了省际横向生态补偿，山东从2014年开始正在着手开展地区间横向生态补偿工作。这使得横向生态补偿发展不足、覆盖面不广。endprint

2.生态补偿的单一性问题。

生态补偿的单一性问题反映在生态补偿方式单一和资金渠道单一两方面。从目前情况看，我国的生态补偿主要是通过中央财政纵向转移支付的方式进行的，这种补偿方式对于地方政府加强资源环境的保护、改善民生、弥补生态建设投入及发展的机会成本、保障生态安全起了重要作用，但是仅仅依靠纵向补偿这种方式，使得补偿资金来源单一，也难以充分地使生态效益和外部成本内部化，不利于协调环境保护中各相关区域、相关主体间的利益关系，影响到保护资源环境相关方积极性的充分发挥。

3.生态补偿的不匹配性问题。

生态补偿的不匹配性问题反映为生态补偿成本与效率的不匹配性。从最早实行的森林生态效益补偿来看，补偿标准与被补偿地产生的经济效益相差甚远，使生态补偿成本与效率不匹配。

森林生态效益补助资金从2001年开始由中央财政建立，重点对生态公益林进行补助试点，在河北等11个省、自治区的658个县级以上单位和24个国家级自然保护区，对2亿亩重点公益林进行补助试点，使我国公益林得到了有效保护。2004年，财政部、国家林业局联合印发《中央森林生态效益补偿基金管理办法》（简称《办法》），正式确立了中央森林生态效益补偿基金制度并在全国范围内全面实施。中央补偿基金平均补助标准为每年每亩5元，其中4.5元用于补偿性支出，0.5元用于森林防火等公共管护支出。补偿性支出用于重点公益林专职管护人员的劳务费或林农的补偿费，以及管护区内的补植苗木费、整地费和林木抚育费。公共管护支出用于按江河源头、自然保护区、湿地、水库等区域区划的重点公益林的森林火灾预防与扑救、林业病虫害预防与救治、森林资源的定期定点监测支出。2007年，财政部和国家林业局虽然对《办法》进行了修订，制定了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，但中央财政补偿基金并没有改变，平均标准仍为每年每亩5元，只是在具体支出上有所区别，其中4.75元用于国有林业单位、集体和个人的管护等开支；0.25元由省级财政部门（含新疆生产建设兵团财务局）列支，用于省级林业主管部门（含新疆生产建设兵团林业局）组织开展的重点公益林管护情况检查验收、跨重点公益林区域开设防火隔离带等森林火灾预防、以及维护林区道路的开支。很显然，这种标准明显低于林地所能产生的经济效益，生态补偿标准偏低。有研究显示，一亩森林按照20 年的主伐期计算，每一亩可以实现收入2000 元[17]。在这种补偿标准下，保护资源环境的积极性会受到影响，同时也会影响到生态的修复。

4. 生态补偿的约束性问题。

生态补偿的约束性问题反映为法律约束性不强。从现有法律看，还没有一部专门的有关生态补偿的法律。虽然从2010年开始，由发改委牵头会同财政部等10个相关部门起草了《生态补偿条例》，但有关生态补偿的正式法律体系并没有建立起来，使得各地在实行生态补偿时面临较大的操作弹性，在具体实施过程中，难以明确生态补偿主体的法律责任，降低了生态补偿的刚性约束。

三、从顶层设计入手完善我国生态补偿制度

建立和完善我国生态补偿制度，应加强顶层设计，从战略层面解决生态补偿制度建设中面临的现实问题，充分体现和发挥经济合理性、政策导向性和可持续发展的生态补偿功效。

1.完善生态补偿的制度框架。

生态补偿制度框架的顶层设计，要注重考虑解决生态补偿现实问题的前瞻性、关联性和可操作性，重点要把握：

（1）落实好生态补偿的利益主体。生态补偿制度首先要解决好由谁补偿、补偿给谁的问题。解决

由谁补偿问题的前提，是要明晰产权制度。产权是一个社会对一种经济物品的使用的权利，主要有排他性使用权、让渡权和收益权。明确这三种权利，可以明晰谁有权使用资源、让渡资源，谁是生态的破坏者，谁是生态保护的受益者，从而根据“谁受益、谁补偿”的原则，确定由谁来进行补偿，解决补偿过程中可能产生的利益冲突。补偿给谁，主要是要明确受偿主体有哪些，对生态保护有积极影响的实施主体和利益受损者都应该是受偿主体，既包括对生态环境保护有贡献者的补偿，也包括对在生态破坏中的受损者的补偿及减少生态破坏者的补偿。

（2）规定好生态补偿的技术参数。建立科学的生态价值评价办法，合理规定生态补偿成本与效率匹配的技术参数，确定科学的补偿标准，使补偿能适应现实经济的需要，在考虑利益受损主体的直接成本、机会成本和发展成本的基础上，解决好生态补偿不匹配性问题。根据不同功能区实际情况，考虑按层次进行生态补偿。根据2010年制定的《全国主体功能区规划》，我国国土空间按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。由于限制开发区和禁止开发区是一些农产品主产区、重点生态功能区、各级各类自然文化资源保护区域，其限制和禁止开发必然会对区域内的人民生活质量产生影响，因此有必要按不同的开发区域分层级进行补偿，使得补偿成本与补偿效率相匹配，使不同区域内的居民能享有平等的发展权。

（3）统筹好生态补偿手段的运用。重点在于协调好各利益主体间的经济利益关系，促进区域各方协调发展。可以综合采用政府和市场两种手段，统筹运用纵向补偿与横向补偿两种形式，既要进一步加大纵向补偿的力度，又要建立横向生态补偿制度，解决好生态补偿的不均衡性和单一性问题。在具体补偿方式上可以多样化，除了给予资金补助外，还可以采取技术援助、产业支持、人才培养等多种补偿方式，使受损者利益能得到合理补偿。在补偿领域上适当扩大，包括省际间、区域间、部门间、不同行业间、上下游之间的补偿合理兼顾，既促使跨区域间的利益得到平衡，又促进省际间的合作发展，从而充分调动各方保护生态资源环境的积极性。

（4）建立好生态补偿的评价机制。完善生态补偿的绩效考评机制，区分保护者、损害者、受益者，建立保护者和受益者补偿机制；奖励生态环境保护较好的地区，处罚造成生态环境恶化的地区，促进区域协调发展。通过建立和运用生态补偿的激励和约束机制，促使资源的开发利用建立在生态系统的自我恢复能力范围之内。endprint

2.坚持市场化运作为主导的原则。

坚持以市场化运作为主导的原则，不是要否定政府的作用，而是要求在坚持市场化运作为主导原则的基础上，发挥政府的作用。这样既有利于解决生态补偿的不均衡性问题，达到纵向补偿统一和横向补偿均衡的要求，又有利于解决生态补偿的单一性问题，达到增加补偿资金渠道和内部效益的目的，从而熨平各方的现实利益纠葛，在平衡各方利益的同时，促进生态补偿实现各方均衡。

生态补偿既包括纵向补偿又包括横向补偿。政府在纵向生态补偿中起了重要作用，解决纵向补偿不统一的问题还需要进一步加大政府的作用，扩大中央均衡性转移支付的省市范围，使得对生态环境做出贡献的县市都能尽快纳入补偿范围，保障其经济利益不受损害，调动其保护环境的积极性。而横向补偿，由于更多强调的是要协调不同区域不同利益主体间的经济利益关系，因此，仅仅依靠政府是无法完成的，更多地需要坚持市场化运作为主导的原则，解决横向补偿的不均衡问题。通过市场化手段，抑制过度消费生态环境的行为，激励保护生态环境的行为，使生态环境保护的收益市场化，使保护者得到补偿和激励，破坏者付出代价和受到约束，形成生态环境保护的长效机制，使生态补偿动态化、长效化。

（1）充分采用市场交易方式实现生态补偿。主要通过市场调节的方式使生态系统服务的外部性实现内部化。比如通过开展排污权交易，使污染物排放总量指标在省际间、区域间实现综合平衡，使得污染物排放少的省份和地区得到经济上的补偿，污染物排放多的省份和地区受到惩罚，不仅达到总体上控制污染物排放的目的，而且扩大横向生态补偿的覆盖区域，实现横向生态补偿均衡。通过水权交易，使省际间、区域间的水资源得到有效合理地利用，使水资源受到损害的区域得到补偿、对水资源进行保护和减少对水资源进行破坏的区域得到补偿，实现省际间、流域上下游之间、跨行业之间、不同用水者之间的生态补偿，不仅实现水资源的优化配置，而且解决了利益冲突，实现了资源共享，使水资源丰富地区获得经济补偿，提高其节约资源的积极性。

（2）充分运用税收手段实现生态补偿。运用税收手段来加强环境保护开始于20世纪七十年代，这些税主要有：碳税，硫税，空气污染税，水污染税，固体废弃物税等，许多国家通过对过量消耗自然资源和污染环境的行为征收生态环境税的做法值得我们借鉴。通过税收手段的运用，可以使得生态环境保护和治理中的外部成本内部化，体现生态补偿的经济合理性功效。

3.建立生态补偿的法律制度

尽快建立生态补偿法律制度，可以对生态补偿中的利益关系问题加以规范，在法律制度层面解决生态补偿约束性问题，从而保证生态补偿的顺利实施。具体来说：

（1）抓紧制定出台生态补偿的法律制度。将目前生态补偿方面的规划、纲要等包含有的生态补偿的政策意见，尤其是从2010年开始起草的《生态补偿条例》，加以完善，尽快出台成为具体的生态补偿法律制度，使其不仅具有可操作性，而且具有法律硬约束，加以强制贯彻落实。

（2）全面理顺生态补偿的管理体制。明确生态补偿负责具体实施的部门和生态补偿的管理责任。

目前生态补偿的管理涉及到发改委、财政部、环保部门及国土、水利、林业、农业等具体行业部门，从制度规范上理顺各管理部门之间的关系，进行合理的分工。法律制度的执行不能拘泥于部门利益，要有全局观。

（3）尽快制定出台生态补偿的实施细则。一旦生态补偿的法律制度出台，应指导各地尽快根据实际情况，制定出台实施细则。对于不同省份、不同区域的具体情况，可以体现差异化原则，制定不同的补偿方式和补偿标准，协调不同省际、区域、部门、行业、流域间的利益关系。

4.健全生态补偿的监督制度。

健全生态补偿的监督制度，是解决生态补偿约束性的又一措施。通过健全生态补偿的监督制度，

有利于督促各管理部门的认真履职，有利于督促各相关方履行责任和义务，保障各方权益。具体包括以下内容：

（1）由谁监督。健全生态补偿监督制度的重点，在于建立社会监督体系，加强社会监督。通过社会公众参与，充分发挥社会舆论监督积极作用，形成有效的生态安全保护屏障。

（2）监督什么。主要监督生态补偿程序是否合法，是否遵循了补偿原则，是否采取了市场化的运作方式，补偿标准、补充范围是否合理。如果监督不到位，就容易弱化生态补偿的制度约束，甚至造成“破窗效应”，使生态破坏行为蔓延。

（3）怎样监督。可以采取多样化的监督形式，如信访举报、舆论监督、网上评议等。在具体执行过程中，可以制定负面清单，通过完善举报奖励制度，公布举报信箱和电话，电视问政现场直播等多种手段，加大监督巡查力度，实现动态化的监督。同时，在监督过程中，完善生态补偿监督工作机制，采取社会监督与行政执法相结合的方式，加强制度的权威性和执行力，及时发现和解决生态补偿制度执行中的问题，并在解决过程中杜绝新的违规违法行为发生，确保生态补偿制度得到有效贯彻落实。

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