海洋管理中“公众参与”浅析

李琦　冯文静　莫磊　夏雪瑾

摘 要：随着“海洋强国”战略的实施，海洋的开发和利用已成为我国新的经济增长点。随着涉海利益群体范围的逐渐扩大，涉海公众不再是海洋管理的旁观者和被动接收者，而逐渐承担起重要的管理角色。但是，我国海洋管理的公众参与还存在着很多制约因素，如缺乏完善的法律保障制度、公众参与度低、信息公开制度不健全等因素，直接影响了公众参与海洋管理功能的发挥和参与价值的实现。为了解决这一问题，就要进一步完善公众参与的法律法规依据，大力加强对我国公民的海洋意识教育，健全海洋管理信息公开制度等。

关键词：公众参与；海洋公共管理；海洋管理体制；海洋教育

海洋发展为了人民，海洋发展依靠人民。海洋环境以及资源的共享性决定了现代海洋管理是具有公共性的管理。中国海洋事业的可持续发展离不开科学、民主的海洋管理，而公众参与则是政府海洋管理的牢固基础。公众参与海洋管理符合政府民主化管理的新时代要求，能有效帮助政府制定出科学、合理、公正的海洋管理政策，提高政府管理效率，实现海洋管理的有效性。

“公众参与”的内涵

在我国，“公众参与”常出现在行政法中，指的是在行政的立法、决策过程中，政府部门相关主体通过允许、鼓励一般社会公众和利害关系人，对立法、决策中所涉及的公共利益或者与其利益相关的重大问题，以提供信息、发表评论、表达意见、阐述利益诉求等方式参与立法、决策过程，从而提升行政立法和决策的公正性、合理性和正当性的一系列机制和制度。

我国目前还没有对于“公众”的法定界定。《中国海洋21世纪议程》指出：“切实保障为有法律理由的个人、团体和组织，提供可靠的参与渠道，保护自身的合法权益和社会公共利益。”可见，公众参与的主体不仅包括公民，还应包括企业、社会团体等组织。

公众参与海洋管理的必要性

政府部门是海洋管理的核心与执行主体，而公众参与则是政府管理海洋的基础，是海洋管理有效性的重要保证。

1、公众参与是政府行政民主化的必然选择

公众参与是政府与公众之间的一种互动，有力地体现了民主的核心价值。十七大报告曾明确提出：“推进决策民主化、科学化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定公共政策和与群众利益密切相关的法律法规时，原则上要公开听取意见。”十八大报告也强调：“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”

实践证明，沿海居民，尤其是利用海洋资源的居民，其自身利益很容易受到政府海洋政策的影响。因此，海洋管理政策的制定与运行，应遵循政策科学化、民主化的要求。我国近年来频频发布的政府报告、国家政策文件等也肯定了公众参与海洋管理的重要性。《中国海洋21世纪议程》指出：“在保护海洋生态环境，合理开发海洋资源，保证海洋的可持续利用这些方面，仅仅依靠政府相关职能部门的力量显然是不够的，还必须要有广大公众的积极广泛地参与，其中包括了传媒界、科技界、教育界、企业界、流动人口和周边沿海居民的参与，而这些在沿海地区的基层政府在组织民众参与方面起着特殊作用”。《国家海洋事业发展规划纲要》中强调需要：“建立和完善海洋管理的公众参与机制”。2007年，国家海洋局在制定的《海洋功能区划管理规定》中，明确规定编制和修改海洋功能区划应该建立公众参与的机制和科学决策的机制。2012年，国家海洋局下发了《关于开展“海洋生态文明示范区“建设工作的意见》，提出“建立公众参与机制，鼓励社会各界参与海洋生态文明建设”。

2、公众参与是海洋管理科学性的重要保障

海洋管理属于公共治理的范畴，具有复杂性、多元性、动态性等特点。近年来，我国加快了海洋开发的力度，海洋活动范围不断扩大，政府面临的海洋管理问题也日趋复杂，涉及利益群体范围逐渐扩大，单纯依靠政府的知识、权威、经验等进行海洋管理已不适应现代海洋管理的新要求，必须要广泛听取公众的意见及建议。公众参与海洋管理是一个集思广益、凝聚智慧的过程，可以弥补传统海洋管理工作中可能出现的目标偏差或因信息收集不充分而发生的疏忽或遗漏，从而提高海洋管理决策的科学性和有效性。与此同时，公众参与具体海洋管理决策，也可以防止政府在具体执行过程中可能出现的行政不作为以及以权谋私等行为，确保执行信息反馈的科学完整性。

当前，许多沿海发达国家早已确定了公众参与在优质海洋管理的重要性。澳大利亚大堡礁海洋公园进行分区规划时，将公众参与视为一项关键性任务，把他纳入到设立海洋保护区的过程中。1999-2004年，澳大利亚政府先后开展了两个阶段的正式公众参与，在90多个地区举行了超过600次的会议，收集了超过31000多条意见。

3、公众参与是海洋管理顺利实施的前提

公众参与增进了涉海公众与决策者之间的沟通交流，为决策者提供了一个处理和解决有分歧的观点和立场的机会，有利于减少冲突、增强决策的社会可接受性，同时也降低了政府的管理成本。如果决策者在海洋管理过程中仅限于对现有法律和政策的机械运用而忽略了公众参与的重要性，则很容易引起公众对于管理行为的排斥和抵触情绪。

公众需要对相关海洋政策、海洋法规等内容进行学习和了解才能更好地参与海洋管理，这个过程在客观上也是个普及基本海洋法律政策知识，提高公众海洋素养，培养海洋管理兴趣的过程。海洋素质的提高将有利于公众对政府的海洋管理行为做出正确评价及响应。

我国公众参与海洋管理存在的主要制约因素

随着社会主义民主政治建设的步伐加快，我国公众参与海洋管理的意识有所觉醒，参与能力也有所提高。但由于种种因素的制约，这种参与的深度和广度都还远不能适应形势的需要。

1、公众参与缺乏完善的法律制度保障

法律制度是公众参与海洋管理最基本的保障。尽管我国在一些法律、法规、部门规章及政府文件中强调了公众参与的重要性，但是大多是原则性的。对于公众如何参与，参与范围及形式是什么，现行法律、规章等都没有明确要求，公众参与海洋管理缺乏最切实的保障。作为我国第一部规范海域使用的法律，《海域使用管理法》对海域使用许可证的审核过程中没有关于公众参与的强制性规定，对申请项目公示也仅模糊给出了“必要时应当进行公示”。《海洋环境保护法》规定了海洋生态保护制度、海洋环境监督管理制度和防治海洋环境污染损害制度等三大主要海洋环境保护制度，这些制度的制定、实施及监管均由政府主导，并没有体现出公众参与海洋管理的具体内容。endprint

我国部分沿海省市对于海域使用管理权的审查过程中提及了范围相对局限的“公众参与”内容。《大连市海域使用管理条例》第13条规定：“听取利害关系人的意见或者组织听证”。《广东省海域使用管理条例》第19条规定：“在海域使用申请时，如果涉及公共利益需要听证的，以及海域使用申请直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，利害关系人提出听证申请的，海洋行政主管部门应当依法组织听证”。这里提到的参与主体都是“利害关系人”，并不是面对整个公众群体，但是仍然被视作为国内公众参与海洋事务在法规制定方面重要的突破与进步。

2、公众参与海洋管理的积极性不高

公众主体性意识的强化是公众参与海洋管理的一个重要前提，需要公众对海洋事务具有强烈的责任心和主人翁精神。我国传统的海洋行政管理实行的是以政府为单一主体的管理模式，在各项海洋事务的处理过程中以政府的意志作为重要标准，公众直接参与管理的途径和平台还是很少，仍然严重缺乏自下而上的参与和诉求渠道。在海洋管理中，公众的诉求难以上达，对领导决策的难以产生影响，公众参与海洋管理的积极性缺乏有效引导和支持，这自然难以调动公众参与海洋管理的热情。

3、海洋管理信息公开制度不健全

相关海洋管理信息的获得与掌握是有效公众参与的重要前提。只有准确把握信息之后，公众才能够决定自己是否要参与、如何去参与海洋管理，才能够提出更加科学合理和有针对性的建议。海洋管理信息公开包括两个层面，即政府向公众公开海洋管理信息和公众向政府做出政策回应这两方面。在实践中，这两个层面的信息公开制度都是不健全的，尚处于初期阶段。我国政府的海洋管理信息公开程度非常有限，对外公开的渠道主要是报纸和网络，对并不经常性浏览政府网站、报纸的部分公众则无法获得相关信息，使得公众的参与面较为窄小。受知识、教育所限，政府与公众之间的信息不对称客观存在，公众特别是获取信息能力有限的相对弱势公众，很容易被排挤出政府、部门组织的各类海洋管理活动。此外，政府对于公众反馈信息信息处理也缺乏透明度，公众对于政府如何处理反馈信息无法有效监督。

对完善公众参与海洋管理制度的建议

1、完善公众参与的法律法规依据

完善公众参与海洋管理的法律法规，以法律确保公众在海洋管理中的参与权，使公众意识到自己的参与权利进而积极主动地行使权力。首先，应科学合理地界定“公众参与”的范围与界限，保障“受到直接影响”和“存在利害关系”的公众都能向政府管理部门表达诉求。其次，应制定公众参与海洋管理的具体制度，主要包括：参与“公众”的范围如何界定，公众参与的具体方式，公众参与的具体时机，如何保障公众的参与权力以及阻碍公众参与应承担的法律后果等一系列制度。

2006年，国家环保总局出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》，该办法对公开环境信息、征求公众意见以及公众参与的组织形式都有相对全面和细致的规定。因此，建议在《海域使用管理法》及配套法规中可以在海域使用权申请、审核和监督的全过程中全面纳入公众参与海洋管理机制，使公众利益代表能够进入海洋管理的决策过程中。在相关配套法规中，要将公众参与的目标、性质、内容、范围、组织机构等加以明确规范，保障公众参与的顺利实施。

2、大力加强对公民的海洋意识教育

提高公民的海洋意识，树立自主型海洋参与意识、责任意识，是现代海洋管理的迫切需要。针对我国国民海洋意识不强、海洋法制观念淡薄的状况，要加大海洋法律法规及政策的宣传教育力度，利用多种宣传手段普及海洋法律法规和海洋知识。沿海地区的各级学校可以积极开展海洋教育课程，使青少年从小就接受海洋知识的教育，培养现代海洋观念。同时，要对沿海地区居民、广大渔民和涉海企业职工进行经常的、有针对性的宣传教育，使普通公众从根本上树立起强烈的海洋意识，并将这种意识变成参与海洋管理的自觉行为。

引导和充分发挥民间海洋公益组织的积极作用。非政府组织是一种有力的公众参与模式，在沿海发达国家应用也比较广泛，因为通过这些社团性利益集团，公众能更好地表达出自己的意愿和诉求。采取相关措施积极引导非政府公益组织参与海洋事务管理，整合和发挥其巨大的潜能，已成为实现公众参与海洋管理的一个重要途径。

3、健全公众参与海洋管理的信息保障机制

公众的知情权是公众参与海洋管理的必要前提和保证，政府必须履行管理信息公开的义务。首先，要扩大信息公开的范围，除了涉及国家机密、商业秘密及个人隐私的信息外，其他所有信息都应向公众公开。其次，要规范信息的公开方式，应尽可能使更大范围的公众获得信息，而不能局限于特定区域或特定人群。最后，应简化公开信息的内容，使信息内容容易被普通公众所理解。

完善公众意见的反馈和后续跟踪评价机制。应通过具体立法，建立起政府与公众良性互动的信息反馈和后续跟踪评价机制，从而有效监督政府对公众意见的处理、采纳及实施情况，以达到上下互动、顺畅沟通的目标。要对公众意见进行有效甄选和分类汇总，分析和理解公众意见背后的诉求和原因，并及时对外发布反馈意见处理结果。对于不能采纳的公众意见更要明确说明不能采纳的原因，寻求获得公众的理解，从而避免产生群体事件。

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（第一作者单位：上海碧波水资源技术综合服务部，第二作者单位：上海市水务（海洋）规划设计研究院，第三作者单位：上海市水务（海洋）业务受理中心）endprint