审判权力运行机制改革的系统论阐释与展开

2015-08-07夏克勤

江西社会科学 2015年9期

■夏克勤

审判权力运行机制改革的系统论阐释与展开

■夏克勤

党的十八届三中、四中全会明确提出了完善司法权力运行机制的要求。通过对十余年来我国审判权力运行机制改革进行简略梳理，我们可以得出司法改革的设计和推进应当引进系统论的结论。审判权力运行机制改革是一项复杂的系统工程，顶层设计必须关注这个系统工程的价值起点、时序性、整体性和有序性，妥善标定司法改革的目标、选择司法改革时机、采用司法改革的整体推进路径、推进司法权力的合理配置。今后审判权力机制运行改革应当遵循司法规律，对审判权采用扁平化管理模式，对审判管理事务和法院行政事务采用科层制管理模式，实现“裁判的归裁判，管理的归管理”，促进权力配置和运作的效益最大化。

系统论；审判权力运行机制；科层制；扁平制

夏克勤，江西省高级人民法院党组成员，副院长，审判委员会委员，二级高级法官，中国政法大学博士生。（江西南昌 330046）

改革开放30余年来，市场经济的高速发展导致了社会急剧转型，作为国家政治体制的重要组成部分，司法不断进行体制机制上的自我调整和革新，以适应新形势下国家治理的需要。其中，以科层制的司法管理体制为改革对象、以司法权的去行政化为本质、以审判权的科学配置与运作为内容的司法权运行机制改革，可谓司法改革的一部重头戏，也是十八届三中、四中全会确定的重要任务。它与十余年前开展的审判长选任与“还权于合议庭”的审判方式改革，在方向、目标及内容上都有相似之处，但后者在全国轰轰烈烈推开之后不久即陷入停滞，个中经验教训值得总结。审判权力运行机制改革是一项复杂的系统工程，将系统论的观点引入司法改革，有助于增强实践的科学性和理论的自觉性，将改革向纵深推进。

一、系统论在审判权力运行机制改革中的引入

“系统”是指“处于一定的相互关系中的与环境发生关系的各组成部分的总体”。［1］（P71）系统观念在古老的欧洲哲学中即已存在，自奥地利理论生物学家贝塔朗菲1937年创立系统论以后，系统论逐渐被用于研究人类社会系统工程。现代系统论认为系统是诸多要素相互联系的整体，具有时序性、相关性、整体性、结构性等特点，其主要任务是通过研究要素、层次、结构、功能与环境的关系来考察整体的构成与发展变化。20世纪80年代，钱学森提出了建设“法制系统工程”的设想，这推动了运用系统论等现代科学方法研究法制系统的“系统法学”的创立。［2］（P11）作为一种新的研究范式，系统论在观测和解释事物的因果关系链锁和相互作用上，在规划、控制和优化系统工程上具有其他方法论所不具备的优势。将系统论方法引入审判权力运行机制改革，具有重要意义。

首先，有利于深刻认识改革的历史使命和现实定位。党的十八大以来，党中央提出了“四个全面”的战略布局，全面开展依法治国是“四个全面”战略布局的子系统，同时，其自身也是一个系统工程，“是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”，其下又包含立法、执法、司法机关三个公权力系统。司法改革是对司法领域影响公正因素的革故鼎新，它涉及法院工作的方方面面，人民法院四个五年改革纲要先后分别提出了50、50、30和65项改革任务，其中，审判权力的配置与运行的改革贯穿于司法改革的始终，可谓司法改革的“牛鼻子”，其他体制机制性障碍最后几乎都会集中反映到审判权的运行上来。可见，国家治理、依法治国、司法改革及审判权力运行机制构成了外延上递序而下的四个系统，相互关联、相互制约，往往牵一发而动全身，我们必须将审判权力运行机制改革置于整个法治和政治生态之中来考虑。

其次，有利于明确改革的演化路径和制度安排。司法体制改革系统性、整体性和协同性强，如同我国台湾地区“民间司法改革基金会”拟定的《司法改革蓝图》中提出的，司法改革“经纬万端，彼此牵连”，“需大处着眼，通盘擘划，持宏观前瞻之视野，为垂直与水平之思考”［3］（P6），而不能孤立、片面推进。从20世纪90年代到21世纪初，我国的司法改革是在人民法院自身主导下、以实践中的问题为导向，“半自发半自觉”地开展的，改革带有很强的应对性、短期性、零散性，“头痛医头、脚痛医脚”，缺乏顶层设计和全盘筹划。从表面上看，审判权力运作机制只涉及法院审判权的内部配置，实际上它与我国政治体制的深层次问题密切相关，绝非靠法院自身之力能够解决的，它需要经济社会发展需求的内在驱动、社会公众的积极参与，但更重要的是需要来自顶层的通盘擘划，需要党政机关、人大及其他国家机关的大力支持。2003年5月，中央政法委牵头成立了中央司法体制改革领导小组以后，司法改革方始成为中央主导、自上而下的国家统一行动，这有利于各项改革措施的科学设计、纵深推进。2014年，十八届四中全会《决定》将“保证公正司法”作为七个专章之一，中央政法委出台了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，强力聚焦深层次司法体制性障碍，把实现司法去地方化和去行政化作为改革的“题眼”，从司法人员分类管理、省以下人财物统一管理、司法人员职业保障和司法责任制四个问题入手，在全国分批次进行试点，体现了改革的前瞻性、长期性、统一性，这正是系统方法论的表现。

二、回溯：审判权力运行机制改革的历史演进

20世纪八九十年代，社会矛盾纠纷的骤增使法院案多人少的矛盾十分突出，这直接引起了淡化法官职权色彩的庭审方式改革，增强了当事人举证责任，强调“一步到庭”——当庭质证、当庭认证、当庭判决；而这必然要求庭长、院长、审判委员会将把关案件的权力下放给合议庭与独任法官，因此又间接激活了以去行政化为本质的审判方式和审判组织改革［4］（P4）。除了案件骤增的因素之外，饱受诟病的科层制管理体制也成为改革的重要原因。一直以来，法院被许多人视为政府的职能部门，“一府两院”的宪法地位并未得到落实；法官按照普通的公务员序列进行管理，权力层层分级，上下级之间是严格的命令和服从关系，院长和庭长的管理、监督权力渗入了案件审判，形成了合议庭合而不议、逐级汇报、法律文书层层审批的权力运作链条，导致了“审判分离”、案件久拖不决、无人负责等现象，这种行政管理模式违反了司法权运行规律，侵蚀了司法公正与效率，更为司法腐败与权力寻租提供了空间。

在这种情况下，1997年9月，党的十五大报告首次正式提出“推进司法改革”的要求。为了落实党中央的战略部署，最高人民法院1999年出台的“一五改革纲要”提出了审判组织改革的任务：第一，强化合议庭和法官职责，推行审判长和独任审判员选任制度，审判长和独任审判员依职责签发裁判文书；第二，除审判委员会讨论的重大、疑难案件外，其他案件一律由合议庭审理并作出裁判，院长、庭长不得个人改变合议庭的决定；第三，推行院长、庭长参加合议庭担任审判长审理案件的做法；第四，规范审判委员会的工作职责，逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，总结审判经验，以充分发挥审判工作指导的作用。此后，最高人民法院于2000年出台了《人民法院审判长选任办法(试行)》，在全国范围内推行审判长选任制，赋予了审判长审核、签发诉讼文书等权限。

然而，审判长选任很快暴露出了一些问题，“突出表现在同案不同判、案结事不了、裁判过程不透明、司法腐败现象滋生等等”，［5］（P52）有学者指出普遍放权后带来了案件质量的进一步下滑。［6］（P286）从司法统计数据看，1997年至2006年十年间，江西全省法院系统的息诉服判率分别是 93.44% 、93.32% 、93.41% 、91.9% 、92.1% 、92.9%、92.23%、92.31%、91.6%、91.6%，二审发回改判率分别是2.28%、2.15%、2.14%、2.55%、2.62%、1.77%、2.16%、2.27%、2.35%、2.64%，即在2000年、2001年实行审判长选任制的那两年，息诉服判率达到前后几年的谷值91.9%，而发回改判率达到前后几年的峰值2.62%。数据的变化不太明显。息诉服判率与二审发回改判率一向是人民法院办案公正指数的重要参考，数据的变化可能说明实行审判长选任制那两年案件质量确实有所下降，也可能说明该两年改革产生的震荡效应还未过去，体制机制正在调适之中。仅仅实行一两年后，审判长选任制就被叫停，院长、庭长重新对案件开始审批把关，审判长的权力被削减至与普通法官无异。

在最高人民法院2005年公布的 “二五改革纲要”中，虽然继续强调了“强化合议庭和独任法官的审判职责”，“逐步实现合议庭、独任法官负责制”，却已难觅“审判长选任制”的身影，同时着重强化了审判管理，进一步强化院长、庭长的审判管理职责和政务管理职责，探索建立新型管理模式，实现司法政务管理的集中化和专门化，建立案件审判、审判管理、司法政务管理、司法人事管理之间的协调机制。这显然意在对此前改革实践进行“纠偏”。2009年公布的“三五改革纲要”进一步改革和完善了审判管理制度，并强调了院长、庭长“一手抓审判、一手抓队伍”的双重职责，而从内容篇幅与规定的明确性来看，对审判权力配置与运行的关注有所下降。

2013年，党的十八届三中全会决定明确提出了健全司法权力运行机制的要求。为贯彻落实党中央的战略部署，最高人民法院印发《关于审判权运行机制改革试点方案》，在全国范围选取九个中基层法院，预期经过两年的试点，并在全面总结的基础上向全国范围内推广成功的改革试点经验。此后，2014年中央政法委《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》及2015年最高人民法院“四五改革纲要”均对审判权运行机制改革作了详尽的规定。尽管司法改革之路一波三折且注定漫长艰难，但毕竟我们又站在了一个新的历史起点。［7］

三、反思：审判权力运行机制改革的系统论偏失

通过对十余年来我国审判权力运行机制改革进行简略梳理，我们认为改革未达到预期效果的一个重要原因，是改革设计及推进中缺乏系统论的视角。各地正在开展的审判权力运行改革试点，应当从已有的失败试验中吸取经验教训，减少“试错”成本。

（一）系统的价值趋向：改革目标的标定

系统方法具有一种工具理性，本身不能告诉我们公平和效率哪一种更好,它只能分析某一制度或策略是否能影响，以及如何影响公平或效率的实现，至于优先实现哪一种价值,是系统之外的决策者的选择。［8］（P31）因此，决策者预设的目标价值十分重要，它是系统的结构与内部要素设计的起点，最终决定了系统的效能。

司法是认定事实、审查证据、适用法律的专业活动，司法权从性质上言是一种“判断权”，它在公权力格局中处于相对弱势地位。“司法部门既无军权、又无财权,不能支配社会的力量与财富,不能采取任何主动的行动”［9］（P391），因此，为了确保司法权不受其他公权力和个人不当侵犯，司法独立是一道理想的隔离墙，它虽非司法活动的终极追求，但实为司法公正之灵魂所在。“每个对中国目前司法改革曾深思远虑过的人都会懂得，改革的一个根本因素是必须加强司法独立。”［10］但长期以来，由于司法独立与西方三权分立理论的天然联系，其被视为法治理论与实践中的一个禁区。陈卫东教授指出：“司法独立已经不再单纯是政治体制上的安排，更多是作为司法的一项基本原则而存在的。”［11］只要实现了立法职能、行政职能和司法职能上的分离，即已具备了司法独立的现实条件，这与三权分立已无必然联系。此外，正如前述，司法权是一种弱势的权力，司法独立的政治风险其实并不如想象中那么高，因法官独立行使审判权的前提是“依法”，而法律政策正是执政党的意志之体现。因此，司法独立并不会对国家政治体制构成冲击，反而有助于提升执政党的公信力。总之，司法独立应该成为司法体制改革的价值趋向与逻辑基点。

当前，我国宪法规定了不完整意义上的司法独立原则，宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”该条规定的是法院整体的独立，而未涉及法官的独立性。法官办理案件要由院长、庭长审签把关，某种程度上，这种科层制管理模式并未违反宪法上述规定。但是，从理论上而言，司法独立的本质为审判权的独立，它包括三个要义，即法院整体独立、法院审级独立及法官审判独立，实践中这三个方面与理想状态的差距，是司法体制改革的目标对象。将人、财、物收归省统管，将司法管辖与行政区划相分离，以去除司法地方化的消极影响，是为了实现法院的整体独立；明确一、二审和再审的不同职能，废除案件请示制度，是为了实现审级独立；改革审判权力运行机制，让审判权各归其位，是为了实现法官审判独立。以往，正因没有确立完整意义上的司法独立作为价值目标，更缺乏有效的措施加以保障，法院的整体独立更大意义上是宣示性的，法官独立未上升到立法的层面上，此前的司法权力运行机制改革效果不彰也就不言而喻了。

人民法院“一五、二五改革纲要”分别将“坚持依法独立审判”和“保障人民法院依法独立行使审判权”作为司法改革的基本原则，三五改革纲要虽未以此作为改革的基本原则，但也强调要 “加强人民法院依法独立公正行使审判权的保障机制建设”。以上表述均未涵括法官的独立。与此相较，四五改革纲要规定：“严格遵循审判权作为判断权和裁决权的权力运行规律，使改革成果能够充分体现审判权的独立性、中立性、程序性和终局性特征。”最高人民法院发布的《关于审判权运行机制改革试点方案》在改革目标中提出了“确保独任法官、合议庭及其成员依法公正、独立行使审判职权”，前者明确了审判权的独立性，后者涵括了合议庭及法官个人的审判独立性。这是对司法独立理论上的升华、实践中的拓展，由此出发设计司法体制改革系统，可以说价值起点更为明确、更为科学。［12］

（二）系统的时序性：改革时机的选择

“环境”是系统的存在条件，系统不是封闭的，内外环境对系统的功能会产生动态的影响。审判权力运行机制内嵌于政治生态中，不能脱离具体的历史条件、制度环境和人文环境来开展。马克思指出：“极为相似的事情,但在不同的历史环境中出现就引起了完全不同的结果。”［13］（P129）

一是改革的外部环境系统。审判权力运行机制改革离不开党政机关和其他权力机关的大力支持，也需要经济制度、政治制度、社会制度和社会意识形态、文化心理等因素的匹配。长期以来，我国司法工具主义盛行，“为经济社会发展保驾护航”的话语牢牢占据法院主导地位，法院的科层管理体制缩短了地方党政干预司法的权力半径，使地方保护主义大行其道。在政府依法行政的观念和制度没有成功转型之前，司法体制的转型亦难独善其身。十多年前，审判长选任制度短暂实行后被叫停，一个讳莫如深的原因，可能是将权力下放至合议庭与审判长后，司法权对于党政机关而言显得“失控”，如在某案件中，法院查封了某省级单位的财政账号，而院领导对此一无所知。再加之部分地方出现了审判质量下降的问题，审判长选任制度的无疾而终是必然命运。这也说明当时改革的时机尚未成熟。十八届四中全会作出了全面建设法治中国的部署，提出了加强和规范党的领导、建设法治政府的基本任务，建立符合司法规律的审判权力运行机制日益成为共识。外部法治环境的好转，为重新启动审判权力运行机制改革带来了前所未有的机遇。

二是改革的内部环境系统。审判权力运行机制改革是要削审委会、院长和庭长的权，还权于合议庭与审判法官，实质上是审判权力的还原与回归。这需要优良的内部资源支撑，即法官必须普遍具有较高的业务素质和道德水平，使其足以胜任独立审判的要求，否则，在西方运作良好的司法独立难保不结出 “南橘北枳”的苦果。“法官素质不高论”一直是社会公众反对司法独立的有力理由。十余年前，审判长选任制的失败与当时法官的整体水平有一定关系。2000年7月,全国法院系统20余万法官中,本科以上学历人员共54705人,占法官总数的24.9%，其中,研究生学历人员仅2028人。［14］（P81）当时法官队伍的构成包括军队退伍或转业安置干部、从其他国家机关和企事业单位调入法院的干部，以及按公务员标准面向社会招录的干部等，当时在全国大范围、大面积选任审判长，其文化素质及司法能力均无法得到保证，且选任审判长的标准是行政色彩浓厚的考核和与人际关系相关的民主测评，但这并非一个优秀法官的充分必要条件。十余年过去了，尽管退伍、转业人员仍未完全退出法官队伍，法官队伍的学历结构已得到极大优化，法学科班出身的法官已成为法官队伍的主体。以中部地区某省高级人民法院为例，截至2012年，该院实有干警374人，其中本科以上学历299人，占79.9%；研究生以上学历104人（含博士3人，硕士94人），占27.8%。其他经济发达地区法院的学历结构可能更乐观。可以说，当前改革所依赖的内部资源与当初已不可同日而语。

（三）系统的整体性：整体的推进路径

现代系统论认为，整体与部分的关系问题是系统论的核心问题。［15］(P1)现实中的系统都是由大量要素和复杂结构组成的“巨系统”，系统的整体功能大于它的每个要素单独具有的功能。系统的整体性与内在要素的关联度极高，以至于内在要素的微小变化都会对系统整体造成巨大影响，甚至出现细节决定成败的情况。［13］(P3)

审判权力运行机制改革绝不仅仅是在各审判组织和审判主体之间厘清权力边界的问题，更需要其他配套改革整体、协同推进，否则改革的效果将大打折扣甚至失败。总体而言，须做到以下几方面：一是“在审判权力运行机制之中推动改革”，即要实现审判权力在法院内部的优化配置，革除科层制管理体制下的积弊，使之符合审判工作规律。二是“在审判权力运行机制之前推动改革”，“徒法不足以自行”，只有将业务素质高和有良知的法官选配到员额内，实现法官群体的精英化，才能确保审判权力配置与运行不会“播下龙种，收获跳蚤”。因此，法官入额的选任标准至关重要，既要让精英法官入额，又要让一部分不能胜任的法官有序退出，同时还要为日渐成长为法院中坚力量的青年法官留足发展空间，以免人才流失，影响司法事业的可持续发展。三是 “在审判权力运行机制之后推动改革”，只有健全了司法过错责任追究制度，法官独立行使审判权才不会引发公众对法官权力过大、“仅仅换了一套暴政”［16］(P8)的担忧；也只有健全了法官的职业保障，赋予法官职业尊荣感，法官才不致在办案责任和压力加大的前提下从办案岗位逃离。十余年前的审判长选任制改革中，审判长的政治和物质待遇没有得到应有的保障，这导致选任出来的审判长有名无实、权责利不统一。四是“在审判权力运行机制之外推动改革”，长期以来，法院的人事与财政依赖于地方党政机关，所谓“服务大局”被片面化为服务地方利益，涉及地方利益的重大案件，往往须向地方党委、人大、政府主管领导请示汇报。在人财物的管理制度未得到改变之前，将院长、庭长的权力下放给合议庭和审判长，虽然后者离地方党政机关的权力半径比前者更远，但仍然无法杜绝党政机关对司法的直接施压或间接干预。新一轮司法改革将省以下人财物统一收归省级管理，可以较彻底地斩断地方党政机关对司法活动的不当干预，改革才能取得理想效果。五是“在审判权力运行机制之下推动改革”，以往，来自领导干部及法院内部的“批条子”、“打招呼”、“说情”一直是干预司法的重要因素，只有建立如实记录、责任追究制度，才能消减“人情案”、“关系案”。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委发布了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究制度》，共同构建起防范干预司法的制度体系，这有利于净化审判权力运行机制改革的内外环境。

图1 审判权力运行机制改革图

（四）系统的有序性：权力结构的合理配置

系统内部结构具有层次等级式的组织化特征，每一系统都是由若干作为要素的子系统所组成的，而子系统又由一定数量的更低层次的要素组成。系统法学认为法律系统的功能是由系统的要素和结构特性决定的。［8］(P31)一个科学的系统结构是审判权力运行机制改革成功的基本保障。以审判长选任制为例，其在改革过程中暴露出了一些结构性问题，主要表现为：

1.角色转变“换汤不换药”。审判长虽然享有审核、签发合议庭的裁判文书之职权，院长、庭长的意见对合议庭不具有拘束力，但根据《审判长选任办法》的规定，院长和庭长对于审判长人选的推荐、年度考核、岗位调离及职务免除均享有较大的话语权，且掌握着晋升、表彰、福利、工作条件、工作环境等诸多资源，这种隐性权威“很可能会瓦解制度上的权力制约关系”［17］(P286)，以往的正式审批可能演化成非正式的“请示”、“过问”，对审判的干预被夹杂在“监督”、“管理”等形式中，对审判长独立审判构成冲击，使其变相地继续维持科层制管理模式。

2.权力结构“叠床架屋”。审判长对合议庭成员享有审判管理和行政管理职能，它虽非行政职务，却享有基本相当于副庭长的权力。一部分庭长、副庭长成为“闲职”的同时，在庭长、副庭长之外又分立出了审判长这一层级，导致管理权力分散、管理链条延长。审判长享有对合议庭成员的部分人事、行政管理职权，且对重大疑难案件和合议庭意见有重大分歧的案件，有权报请院长提交审判委员会讨论决定，这打破了合议庭成员之间彼此独立、互不隶属的平等关系，可能改变合议庭成员间审判权平等、少数服从多数的案件评议规则，使合议庭内部呈现权力的等级化。而这与之前被诟病的院长、庭长的行政化管理体制并无本质的不同。

四、构建：科层制与扁平制管理的二元并立

司法改革以消除科层制的审判权力机制带来的行政化影响为目的，乍看之下，这种思路是理论自洽的，但某种程度上也是对问题的简化，主要问题是未对法院的权力类型进行区分。科层制与扁平制是现代社会两种较普遍的组织结构形式。司法改革应从司法规律出发，将科层制和扁平制结合起来，扬长避短，实现“裁判的归裁判，管理的归管理”，促进权力配置和运作的效益最大化。

（一）科层制与扁平制的利弊分析

科层制是著名社会学家马克斯·韦伯在工业革命的背景下建构的，现代社会中的一种理想类型的组织结构体系和管理方式。新中国成立后，受意识形态主导和苏联体制影响，大一统的中央集权体制使科层制在全国范围内得以迅速形成，我国社会表现出高度组织性、同一性和纪律性。［18］人民法院也建立了与行政机关相同的科层制管理模式。科层制具有以下结构特征：一是专业化的劳动分工，人人在特定岗位上履行各自职责；二是职权的等级划分，科层制组织结构的形状像金字塔，上下级之间是管理、控制和监督的关系；三是稳定的规章制度，组织成员服从的不是个人，而是抽象的规章制度；四是成员的非人格化，成员在决策和执行时应理性而严谨，不得掺杂个人的好恶情感；五是量才用人。［19］(P57)

科层制与审判权的本质——判断权是不相契合的，其所实行的请示、汇报、审批等制度，是对法官独立意志的否弃，导致违反司法权运作规律的“审而不判、判而不审”现象，它的纵向管理链条太长，降低了办案效率。因此，历次司法权运行改革，不论是审判长选任制、“还权于合议庭”还是今日的审判权力运行机制改革，都以明确各审判组织及行政职务之间的权力边界为中心任务，实质上较为接近与科层制并提的另一种管理模式——扁平制模式。［20］(P109)扁平制是在科层制结构的基础上，减少中间管理层，缩短组织内部上下级之间的距离，拓宽组织管理幅度，将管理权力下放的管理模式。［21］(P16)扁平制对下级实行充分授权，以团队为单元设定工作目标，提高了组织的运行效率和环境适应性。对法院进行扁平化管理，能够保障法官平等行使审判权、独立表达意志；扁平制采用“自我实现人”的人性假设，因而有可能使一批杰出的法官脱颖而出，展现其学养、经验和良知上的风采。

然而，如将改革目标就此设定为从科层制转向扁平制，或者认为司法改革的本质就是去行政化，无疑是将问题简单化了。我们应当看到，科层制虽具有权力集中、管理作风家长制、责任划分不清等负面功能，但也具有如下优点：第一，科层制能够集组织之力，有效完成一个复杂的任务目标，且能够分散风险。近年来随着司法公信力的流失，上访、闹访态势加剧，这是扁平制下独任法官或合议庭凭自身力量无法解决的，而科层制下能够发挥集体之力进行应对。第二，经过协作、会商、审批等程序产生的集体意志会极大降低错误的比率。科层制适合一般理性人而不是“天才”，“天才”法官的学术个性和办案特质反而可能被科层制压制，这就是为什么我国不可能产生英美法国家那样的 “偶像法官”的缘故。但是，“在一个法官群体素质相对不高的国家里，法官的科层行政官僚管理能够使审判质量得到相对的保障”，“科层行政官僚式的法院管理是比较适应于司法上没有经验的法官的体制”［22］(P140)，因而，在法治建设的前期，科层制与我国法官素质的现状是相适应的。第三，科层制在激励机制上具有优势。科层制的等级设置为成员提供了上升的空间，内设机构数量多，可以为安置优秀法官和工作人员提供一批职数，以实现制度激励；而扁平制组织的层级的减少，法院现有机构设置及传统科室界限的打破，业务庭负责人的取消，会使成员的晋升机会相应减少。

（二）法院权力的管理模式

传统的司法模式下，审判权、审判管理权与行政管理权不分，产生的问题前文已述。根据权力的运行规律，对审判权应采取扁平化管理为主，同时吸收科层制的优点；而对审判管理权及行政管理权则进行科层制管理。“管理系统科层化是符合管理规律的，审判组织科层化是违背司法本质的，内部管理改革不是法院组织去科层化而是审判组织和审判活动去科层化的问题。”［23］

1.审判权运作采用扁平化模式。具体内容包括：第一，审判组织单元化。改变审判组织呈现松散型复合体的现状，逐步实现消解审判庭、建立一个合议庭即为一个审判团队的做法，由院长、庭长及资深法官担任合议庭的审判长，每位法官按一定比例配备法官助理及书记员。保留院长、副院长和庭长的行政职务，不再设置副庭长，现有的副庭长编入合议庭任审判长，在法官等级上可适当高于其他原无职务的审判长，以实现改革的平稳过渡。第二，权力边界的明晰化。理顺合议庭与审委会、院长、庭长的关系，在合议庭内部彻底消除行政化管理模式，合议庭成员平等、独立地行使审判权，即使是院长、庭长担任审判长,也与其他法官享有平等的审判职权。合议庭成员按照少数服从多数决定案件是否提交审判委员会和审判长联席会议讨论，法律文书由独任法官及合议庭的审判长签发，但合议庭成员均须签署。院长享有的审判权包括依法对生效案件进行监督，依法对回避、保全等程序性事项作出决定等。审判委员会主要进行宏观指导和讨论案件的法律适用问题，对一些疑难重大案件实行审理制，以增加审判的亲历性。设立审判长联席会议制度，审判长联席会仅对提交讨论的案件出具参考性意见，不具有法律约束力。第三，权力运行的程式化。所有权力的行使全程流痕，院长、庭长督办特定案件必须填写督办案件通知书，并附卷备查，防止以督办之名行干预之实。

2.审判管理权运作采用科层制模式。审判管理权是审判权所衍生的权力，但它与审判权具有明显区别，所谓审判管理，是指“人民法院运用组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判工作进行合理安排，对审判过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，以确保司法公正、廉洁、高效”［24］(P79)。从权力行使主体看，审判管理机构、审判长及院长、庭长都是审判管理主体，其中，审判管理机构代表审委会专门负责审判管理的具体工作，通过流程管理、质量评查、质效评估等手段实现综合管理；审判长对所在团队其他法官承办案件流程节点进行督促；院长、庭长享有如下审判管理权：第一，审判资源配置，整合审判团队人力资源。第二，案件质量管理，院长、庭长不再审批未直接参与审理的案件，但对于重大、疑难、复杂案件可以提出复核建议，组织对案件质量进行考评等。第三，审判流程管理，包括对个案流程节点的管理及对案件程序事项的审批。第四，审判综合指导，如院长负责主持法官大会及审委会，指导和监督审判执行工作，根据审判态势研究制定司法政策，优化内部管理流程；庭长主持召开庭务会议、审判长联席会等。全体法官大会讨论法官遴选和惩戒事宜，并决定将遴选和惩戒事项提交遴选（惩戒）委员会。

3.行政事务管理采用科层制模式。行政管理权是管理法院的内部行政事务的权力，包括人事管理、财权、物权以及司法事务的支配权，由院长、庭长享有。为了避免影响法官审判独立，法官遴选和惩戒事项不应由院长、庭长提起或决定，而应交予遴选（惩戒）委员会。法官员额出现空缺后，根据法官申请、全体法官大会推荐、遴选委员会组织考试考核等程序进行遴选；审判长由于违法审判被免去职务的，由惩戒委员会决定，审判长有权提出申诉、申请复核。

此外，我们要注重发挥科层制两大优势，一是建立等级制的激励优势，重新启动数年前停滞的法官等级制度，通过定期晋升与择优晋升的方法，激励法官自我实现，为法官提供高于普通公务员的职业尊荣。二是发挥“集中力量办大事”的优势，对于群体性事件、涉诉信访、上访等，院长、庭长应当负有组织合议庭与承办法官共同处置的职责，因为涉诉信访处置并不属于判断权的内容，它与体制的不完善具有一定关系，若令合议庭及法官个人承担，将成为审判权改革“不堪承受之重”，这也是目前法官的一种普遍忧虑。

五、结语

审判权力运行机制改革是一项复杂的系统工程，系统结构的复杂性增加了改革设计和操作中的变数，经过前几轮的改革，改革的“肉已经吃完，剩下的都是骨头，而且是最难啃的硬骨头”，影响司法公正的深层次机制性障碍相互关联、相互制约，司法改革渐渐凸现“深水效应”。因此，首先要理清改革关联系统和子系统之间的逻辑性，推出改革的路线图和时间表，同时，重点推进根本性、命脉性改革措施，而不是不分主次、一哄而上。要对改革的复杂性、艰巨性和长期性有充分认识和估计，改革不能“激进”或“一步到位”，当各方面主客观条件都已经具备时，方可希望改革水到渠成。

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