我国水资源管理面临的形势任务和对策举措

摘要：本文从系统分析当前我国水资源管理面临的严峻问题和复杂形势入手，剖析其存在问题的根源，结合中国特色社会主义建设总体布局中生态文明建设对水资源管理的要求，提出进一步做好新时期水资源管理工作的总体思路，论述了加强我国水资源管理的八个方面的具体举措。

关键词：水资源管理 形势任务 对策举措

当前和今后一个时期是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的重要时期。我们必须认清水资源管理面临的严峻形势，牢牢把握经济发展新常态和水利发展新特征，从战略全局的高度审视我国的水资源管理问题，确保水资源的永续利用。

一、我国水资源管理面临的严峻问题和复杂形势

（一）水资源短缺长期客观存在

这一供需矛盾问题目前已日益凸显。我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的28%。全国657个城市中，有300多个属于联合国人居署评价标准的“严重缺水”和“缺水”城市。在32个百万人口以上的特大城市中，有30个长期受缺水困扰。14个沿海开放城市中有9个严重缺水。到2030 年我国人均水资源占有量将从现在的2200立方米降至1700—1800立方米，需水量接近水资源可开发利用量，缺水问题将更加突出。

（二）水生态系统严重受损

这一问题已经使我国生存环境受到严重挤压。我国约三分之一国土面积水资源过度开发，北方地区尤为严重。黄河、辽河、海河流域水资源开发利用率分别达到82%、76%、106%。西北内陆河区经济社会用水挤占河道内生态环境用水比例达到39%。过度开发、严重的水污染及河湖生态空间的侵占导致河道断流和湖泊干涸、河湖连通性和自净能力下降、湿地绿洲萎缩退化、滨河滨湖带生态功能受损、生物多样性降低等一系列生态环境问题。

（三）废污水排放量一直居高不下

这是我国水资源污染严重的主要原因。进入新世纪以来，我国废污水年排放总量在700亿吨左右，主要污染物COD入河量在900万吨左右，重点区域污染物入河量远远超出水功能区纳污能力。特别是我国石油化工、制药、造纸及制革等高污染企业等潜在风险源多布局在大江大河沿岸，企业生产装置爆炸、废水事故排放及危险品交通运输事故等可能导致重金属、有毒有机物及石油类等污染物进入水体，易引发突发性水污染事件。突发水污染事件高发频发已经成为严重影响社会稳定的突出问题。

（四）地下水超采严重和污染凸显

这一问题已经危及生态环境安全。全国有23个省区存在地下水超采问题，北方平原区地下水平均开发利用程度达85%，其中冀津豫晋超过100%。地下水超采引发地面沉降、地面塌陷及地裂缝、海水入侵、土地荒漠化等一系列生态问题。全国累计地面沉降量超过200毫米的面积已达到8万平方公里，因超采引发的地面塌陷面积超过2300平方公里，因地下水超采引发的海水入侵面积约2500平方公里。地下水污染总体上呈现由点状、条带状向面上扩散，由浅层向深层渗透，由城市向周边蔓延的趋势。

（五）饮用水水源地保护刻不容缓

从全国范围看，部分城市水源地重金属及有毒有机物超标，水库水源富营养化现象及河道水源水质风险凸显。部分农村饮水工程建设标准低，供水设施简陋，水源地水质不达标，水量不稳定。多数农村水源地没有划分保护范围，管理基础薄弱。现行涉及饮用水源地保护的法律多为原则性要求，与流域管理衔接不够，对跨界水源地管理缺乏相应措施，缺乏畅通的跨部门协同管理机制。

造成以上严峻形势的原因是复杂的，从水污染的预防和治理的角度来分析：一是现阶段我国经济发展方式仍比较粗放，资源能源消耗和污染排放强度大，仍未摆脱“先污染、后治理”的路径；二是尚未建立水功能区纳污限排倒逼陆域污染物减排机制，陆域污染物减排目标与水域纳污能力未有机衔接，客观上导致水污染防治与水资源保护脱节；三是水污染防治体制机制不完善，以流域为单元的水污染联防联控机制不健全，流域机构的监管作用未得到充分发挥；四是水污染防治监管能力与水污染严峻形势不相匹配，责任追究机制尚待加强。

二、我国水资源管理面临的新要求和总体思路

（一）建设生态文明对水资源管理提出的新要求

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义建设总体布局。十八届三中全会对水资源管理等各项涉水改革提出了明确要求。必须把生态文明理念融入到水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护各方面和水利规划、设计、建设、管理各环节，以区域水资源和水环境承载能力为约束，以维持河湖健康和水生态系统功能为目标，以落实最严格水资源管理制度为核心，通过优化水资源配置、强化水资源节约保护、加快水土流失治理、实施水生态修复、加强涉水制度建设，促进人水和谐。

（二）国家水安全对水资源管理提出的新要求

习近平总书记在关于生态文明建设系列论述中，强调要牢固树立生态红线的观念，划定并严守生态红线。这要求我们加快实现从供水管理向需水管理转变，从粗放用水方式向集约用水方式转变，从过度开发水资源向主动保护水资源转变，从单一治理向系统治理转变，使水资源、水生态、水环境承载能力切实成为经济社会发展的刚性约束，建立水资源水环境承载能力监测预警机制，强化河湖生态空间用途管制，加快构建江河湖库水系连通体系，有序推动河湖休养生息。

（三）经济转型升级对水资源管理提出的新要求

目前我国发展既是仍大有可为的重要战略机遇期，也是结构调整的阵痛期、增长速度的换挡期。水资源是加快转变经济发展方式的约束性、先导性、控制性要素。落实中央对加快经济转型升级的部署，一方面，要求进一步优化水资源配置，强化水资源调度，保障城乡供水安全，保障四化同步发展的合理用水需求；另一方面，打好深化水资源保护体制机制改革的攻坚战，充分发挥用水总量控制、效率控制、水功能区限制纳污三条红线的“倒逼机制”，促进经济结构调整和发展方式转变。

（四）落实最严格水资源管理制度对水资源管理提出的新要求

通过近几年大力推动水资源管理“三条红线”和“四项制度”建设，最严格水资源管理制度体系已基本确立，目前已进入从制度建设向制度落实迈进的关键时期。总量控制、效率控制、水功能区限制纳污控制以及水资源管理责任考核各项制度，都要以抓铁有痕、踏石留印的力度抓落实，一扫多年以来水资源管理制度之网偏松、执行之力偏弱、追究之力偏软的现象，在强化制度执行、严格红线约束上动真格，在促进水资源可持续利用上见实效，实现真正意义上的“最严格”管理。

（五）依法行政、依法治水对水资源管理提出的新要求

2015年施行的新《环境保护法》进一步强化了监测规范的效力，强化了主管部门监测信息公开义务和责任，明确由省级以上人民政府组织有关部门或者委托专业机构，对环境状况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制；明确规定建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。这就要求我们在制定水资源保护相关政策时，应确保决策的科学严谨，努力实现水利技术政策的环境友好。

落实好以上新要求，必须按照习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水总体思路，以改善水环境质量为目标，以控源减排为核心，以建立有效的制度安排和加大政策力度为重点，以水系为脉络、流域为单元，强化最严格水资源管理“三条红线”刚性约束，全面实施控源减排和系统治理，协同推进水污染防治、水资源保护和水生态修复，确保“十三五”期末主要江河湖泊水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标，地下水超采和污染趋势得到初步遏制，基本建成水资源保护和河湖健康保障体系。

三、加强我国水资源管理的对策分析和具体举措

（一）加强顶层设计，统筹水生态文明建设

一是建立跨部门、跨地区的协调机构，充分发挥各水利部、各流域机构和地方水利部门的作用，形成工作合力。二是突出工作重点，以实行最严格水资源管理制度为核心内容，着力加强水生态文明制度建设和行为约束；以江河湖库水系连通为途径，着力优化水资源配置；以拓展城市水利工作为重要方向，着力推动节约集约利用水资源；以水资源保护、水生态修复为重点领域，着力改善水资源、水环境、水生态状况；以提高水意识、传承水文化为重要措施，着力营造有利于水生态文明建设的社会氛围。三是完善水生态文明建设相关标准和技术要求，在更大范围、更深层次推动水生态文明创建工作。

（二）明确工作思路，做到抓住线、建好点、带动面

在流域层面上以水系干线和省界水质保护为重点，抓好流域水资源保护的宏观管理；在地区层面上以水源地达标建设和水生态文明建设试点示范为重点，抓好重点水功能区的保护与修复工作；在全国层面上以水功能区考核为重点，推进各项水资源保护制度全面落实，即，以推进重要江河湖泊水功能区的达标考核为重点，严格流域水功能区的监督管理；以加强省界断面和重要水功能区水质监测为重点，完善流域水质监测评价体系；以水源地达标建设为重点，加强流域重要饮用水水源地保护；以应对突发水污染事件为重点，构筑以水功能区监管为平台的流域水污染联防体系。

（三）落实管理制度，保证水功能区水质达标

一是完善水功能区限制纳污红线考核体系，建立健全流域和区域相结合的水功能区分级分类监督管理体系。二是严格入河排污口监督管理，划定入河排污口禁止、严格限制及一般限制水域，建立入河排污口与建设项目环境影响评价的联动机制，严格控制新改扩入河排污口设置。三是建立以水定发展规模、定产业方向、定城镇布局的约束机制，调整区域产业结构，转变发展方式，淘汰高耗水的落后产能。四是建立水资源水环境承载能力监测预警机制，对取用水总量已达到或超过控制指标的地区暂停审批新增取水。

（四）狠抓源头治理，全面控制污染物排放

一是贯彻落实循环经济、绿色产业的理念，强化实施源头控制和末端治理相结合的工业污染治理模式。二是推进再生水资源利用，因地制宜开展现有城镇污水处理设施升级改造，全面加强污水处理厂运行管理和配套管网建设，推进雨污分流和现有合流管网系统改造。三是综合防治面源污染，调整种植业结构和布局，发展节水农业，推广低毒、低残留农药，控制氮肥用量；科学划定禁养区，依法关闭或搬迁禁养区内畜禽养殖场；合理确定水产养殖规模和布局，加强重点湖库的水产养殖管理。

（五）严格水源地保护，确保人民群众饮水安全

一是落实饮用水水源地核准和安全评估制度，把供水人口20万人以上的水源地纳入全国重要饮用水水源地名录。二是提高应对供水安全突发事件能力。对供水人口20万人以上、饮用水源单一的城市，制定应急备用水源方案。加强重点流域和地区水资源统一调度，建设相应工程体系和运行管理机制，提升应对突发水污染事件等应急供水能力。三是坚持进度、质量、效益并重，通过工程改造、升级、配套、联网等方式，提高农村集中供水率、供水保障率、水质合格率和自来水普及率。

（六）实施河湖水系连通，努力修复河湖生态

一是以自然河湖水系、调蓄工程和引排工程为依托，以水资源紧缺、水生态脆弱和水环境恶化地区为重点，逐步构建国家、区域、城市层面布局合理、功能完备、工程优化、保障有力的河湖水系连通格局。二是加强江河湖库水量调度管理，分期分批核定重要江河湖泊生态流量和生态水位。三是切实加强河湖水域岸线保护，实行河湖分级管理，有序推动河湖修养生息。四是统筹流域水资源开发利用与节约保护、防洪减灾、水污染防治和生态治理等要求，实施山水林田湖综合治理。

（七）保护地下水资源，开展地下水超采和污染综合治理

一是抓紧建立覆盖省市县三级行政区域的地下水开采总量控制指标体系，对开采总量已达到或超过总量控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对开采总量接近总量控制指标的地区，限制审批建设项目新增取水。二是划定地下水超采区，核定并公布地下水禁采和限采范围，实行地下水开采总量和水位双控制，采取多种措施，削减地下水超采量，涵养地下水源。三是开展地下水污染源调查，划定地下水污染防治重点区域，严格区域内废污水排放、垃圾填埋场、加油站、矿坑排水、农药和化肥使用等管理，严防地下水污染。

（八）完善监控体系，推进水量水质水生态统一监管

一是科学制定陆域污染物减排计划，严格以水功能区限制排污总量作为陆域污染物减排计划的刚性约束，将限制排污总量逐级分解到各行政区域和入河排污口，分阶段、分区域制定陆域污染物减排计划。二是优化水功能区监测站网布局，完善流域和区域相结合、水量水质水生态要求相统筹的水资源保护监测网络和信息管理平台。三是对重点水域和控制断面实施水质自动监控，定期组织开展重要饮用水水源地全指标监测。四是以流域为单元，推进建立部门间、流域与区域间监测资源的协调和监测信息的共享机制，完善水功能区风险防控体系。

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[4]《中国水利年鉴》编纂委员会，中国水利年鉴[M].北京：中国水利水电出版社.2013，11

（王成福，中国地质大学（北京）资源产业经济专业在读博士）