刍议我国环评制度存在的问题及改进建议

福建省环境保护设计院　严　勰

刍议我国环评制度存在的问题及改进建议

福建省环境保护设计院严勰

我国环评制度对社会经济健康发展起了一定的作用，但在管理体制机制、公众参与机制、环评本身等方面还存在一些不足。该文对现行环评制度进行分析总结，并对存在的问题提出改进建议，以期为环评法修订提供参考。

环境影响评价规划环评问题

笔者在实际工作过程中发现，我国的环境影响评价制度仍然存在着许多不足之处。本文根据笔者多年从事环评工作的经验，分析我国现有环评制度存在的问题，并参考国外环评管理制度及新环保法的相关内容，提出进一步优化我国环评制度的建议，以期有助于推动环评法的改进。

1　我国现行环评制度存在的问题

我国环评制度由一系列外部体制、机制及环评本身的制度构成。

1.1体制方面存在的问题

体制方面，地方环保管理机构隶属于地方政府，在人事、财政、环保审批、环境执法等方面缺乏自主权，基本要听从地方政府的统筹安排，环境效益往往被经济效益、政治利益所掩盖。

1.2机制方面存在的问题

1.2.1官员考核及问责机制

一直以来，以GDP为标准考核地方领导政绩的机制，经济第一的思想已被深深根植于地方官员思想中，反映到实际工作中就是环境保护处处给经济发展让路，行政长官意志凌驾于法律之上，甚至出现项目没有环评手续就开工建设的情况。

1.2.2环评管理机制

1.2.2.1环评介入时间相对滞后

目前规定实行备案制的建设项目，往往在项目开工前才委托编制环评文件，此时项目可行性研究报告及初步设计、施工图设计及施工招投标工作均已完成，项目的选址、总图布局、生产工艺与规模等均已确定，环评文件编制、评估与审批阶段对项目的选址、布局、工艺、规模等提出的调整建议实施难度较大，调整需要较长时间，可能直接影响调整力度［1］。

1.2.2.2环评机构管理制度混乱

首先，我国的环境影响评价是由建设单位直接委托评价机构进行相应评估技术服务，并由建设单位直接向评价机构支付评价经费，建设单位成为了环评单位的衣食父母，环评报告很难做到客观公正。

其次，《环评法》并未规定环评机构承接业务要回避与其有隶属利益关系的建设单位，部分评价机构直接或间接隶属于建设单位或其主管部门，这极大地影响了环评机构的中立性。

此外，由于历史原因，隶属于环境主管部门的环评机构比比皆是，为此，与其他没有政府背景的环评机构相比，建设单位更愿意选择此类“红顶中介”，一定程度上扰乱环评市场的公平竞争，有失公正。

1.2.2.3建设单位违法成本低、守法成本高

《环评法》第三十一条规定：“建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款。”现实中，二十万元的罚款上限对大部分建设单位而言微不足道，该条规定在执行过程中对违法者的威慑力不够，违法者宁愿缴纳少量的罚款而进行环境违法活动来获得更高的经济利益。

1.2.2.4环保执法权力有限，政策约束性不强

环保部门没有独立的执法地位，环评执法处境尴尬，执法建议不能有效落实；相关政策、法律对政府的约束性不强，缺乏有效的问责、激励机制和考核机制。

1.2.3公众参与机制

目前，环评公众参与体系不完善，缺乏明确的相关法律支持，参与各方职责不明，信息公开时间滞后，公开信息量太少，内容设置避重就轻，公众参与形式单一。

1.3环评制度本身

1.3.1环评对象范围过窄，仅针对部分规划及建设项目

《环境影响评价法》规定的评价范围和评价对象，主要是针对规划和建设项目，政策、法规和部分规划却尚未被纳入评价对象中。

1.3.2评价内容过于发散，重点混淆

环评报告追求泛而全，没有突出重点。评价单位力图在环评中涵盖其它各社会经济部门的问题，如风险评价、土地利用、水土保持等，本末倒置，抓小放大，重点混淆，为环评本身设置重重障碍。

1.3.3环评人员缺乏相关行业知识，减缓措施泛泛而谈，可操作性不强

环评人员大多为环境专业出身，缺乏建设项目相关行业的专业知识，对复杂的行业项目工程分析不到位，源强估算不合理，影响预测结果出现较大偏差；减缓措施泛泛而谈，可操作性不强。

1.3.4评审专家的专业性及公正性不足

环评单位、专家、环保部门不可能掌握所有行业的工艺及其它细节问题，评审意见随着评审专家的不同可能有较大差别，甚至可能有误，具有较大的随机性。此外，建设单位一般都要付给专家评审费，导致专家在论证会上不愿意提出要害问题。

2　我国环评制度改进建议

2.1体制改进

建议环保部门调整为垂直管理体制。人事管理方面构建环保部—省级环保部门—地市级环保部门—县区级环保部门—乡镇级环保部门一条系统，下级环保部门人事由上级环保部门直接管理。人事关系与地方政府脱钩，避免由于地方政府基于地方发展，对环境影响评价及其审批过程进行过度干扰。

2.2机制改进

2.2.1制定、完善、推广绿色GDP考核机制

建议将绿色GDP作为官员考核的关键指标，且赋予其一票否决权。新《环保法》第二十六条规定，国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。

2.2.2改进环评管理制度

2.2.2.1改进环评早期介入制度

对于规划环评，强调在规划编制初期阶段介入环评。

对于项目环评，本文认为应在项目招商、接洽阶段就应请环保部门进行产业环境准入、项目环境可行性分析等，将环境不可行的项目预先淘汰，不必进入下一环节，节省人力物力。

将环评对象扩大到政策、法规和全部规划、计划，也是早期介入的一个重要体现。

2.2.2.2优化环评机构管理制度

①环评单位不与建设单位或主管部门存在任何利益关系或隶属关系；环评机构与建设单位及环境管理主管部门脱钩，成为真正意义上的第三方［2］。

②根据项目投资及行业特点建立完备的环评收费标准并定期修订。环评经费由建设单位缴纳给环保部门，再由环保部门按环评报告完成情况及评价质量分期划拨给评价单位。

③评价单位的选择采用招标制度，由环境管理部门委托专业机构进行第三方招标，建设单位和管理部门均不得干预招标过程。

④加强环境评价单位的管理和督察，对环境单位提供的环境数据、评价依据要严格把关，并实施抽样检验，避免评价单位出现违法伪造数据，瞒编、蒙混、舍重就轻的情况；应建立严格的评价资质管理制度和对评价单位的考核制度及奖惩制度。

2.2.2.3加大建设单位违法处罚力度

新《环保法》第六十一条规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。

处罚应该从两个方面展开：一是罚款，其数额的确定方面可以考虑参照国外环境立法中通常采用的“按天计罚”方法。二是对建设单位相关责任人的处罚，在这个方面应采用直接的行政处罚方式，增大处罚力度。

2.2.2.4提高环保执法权及政策约束性

应赋予环保监察部门与环保法及环评法相对应的执法权，以便环保部门能够执行对环保违法企业进行查处、对环保违法个人进行逮捕等行动，提高环保法律的政策约束性。

2.2.3完善公众参与制度

新《环保法》第五十六条规定，对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。

公众参与必须贯穿在项目规划、决策制定、项目可行性研究与设计、工程施工等整个过程中，而不是仅仅在报批建设项目环境影响报告书前。

对于公众参与的对象，应当包括建设项目各利益相关方、可能受影响的群众、规划编制和项目建设单位、有关专家及对建设项目感兴趣的公众，应明确公众参与调查对象的数量要求。

建设项目环评信息公开应采取更加多样化的方式，建议健全听证会制度，鼓励根据实际情况采用入户走访、座谈会、农村广播、电话采访等方式，力求覆盖尽可能多的公众。应根据项目大小、环境影响程度或公众要求，在相应的阶段组织实施一次或多次的由环保部门、建设单位、评价机构、相关专家、受影响公众以及环保公益人士、组织与媒体的多方人士组成的座谈、论证、听证会议，要有一定的冲突和对抗性，并在化解矛盾过程中找到方法、信任与合作。另外，在报告书评审时，也可让公众代表和环保公益组织代表参与旁听和质询［3］。

公众提出的意见应切实反映到环评报告中，在评审会前，审批部门和评审会专家应充分了解公众意见。还应考虑对规划部门和建设单位回应公众意见的基本要求作出详细规定，确保公众意见不至于被形式化处理。

2.3环评制度改进

2.3.1扩大环评对象范围

应将政策、法规、社会活动等一切可能对环境造成影响的人类行为均纳入环评对象范围，将环境因素纳入国民经济与社会发展综合决策中，以保证经济社会健康、有序发展。

2.3.2优化环评报告评价内容，突出重点

简化环评报告中与其它行政主管部门职能交叉的内容，突出重点，简化由发改部门管理的内容（如产业政策符合性、建设必要性、工程规模论证、社会影响评价等），由国土部门管理的内容（如基本农田、建设用地预审等），住建部门主管的内容（如选址相符性），水利部门主管的内容（如水资源论证、水土保持等），及其它文物、安监、农业、林业、海洋等部门负责的相关内容。

此外，环评报告应强化选址、路由比选、环境敏感区影响、环保措施、公众参与、环境管理与环境监测等内容。

2.3.3提升环评人员专业技术水平

通过建立和完善相关的导则、规范和标准，强化环境影响评价的技术依据。加大环境影响评价从业队伍的建设力度，通过多渠道的努力提升技术人员的综合素质和评估质量。细化环评行业划分，定期邀请行业专家培训工艺及治理措施等相关内容、经考核合格后颁发分行业环评上岗证，注明上岗人员能够做哪类项目环评的范围。

2.3.4提高评审会议的专业性及公正性

（1）环评评审会应邀请地方环保组织参加。

（2）化工石化、建材火电、印染、电子、冶金、采掘等对环境影响较大的环评报告编制应邀请行业专家参与，评审会专家组必须有行业协会指派的专家参加。

（3）环保部门应根据不同行业及项目规模设定环评评审费、专家费的范围，由建设单位缴纳给环保部门，再由环保部门发放给与会专家。

［1］和丽萍，王瑞波.建设项目环境影响评价管理制度问题及对策［J］.环境科技，2012，25（5）：58-61.

［2］焦盛荣，郭武.我国环境影响评价制度之“评价”与完善［J］.甘肃政法学院学报，2010（113）：102-108.

［3］陈雷，殷建平，刘珩，等.我国现行环境影响评价制度面临的问题与对策［J］.四川环境，2010，29（3）：121-126.