建设项目环境影响报告书质量问题的思考

龙岩市环境科学研究所　张全东

建设项目环境影响报告书质量问题的思考

龙岩市环境科学研究所张全东

该文从环境影响报告书质量的重要性分析入手，思考、分析谁来判别、如何判别环境影响报告书质量，并在此基础上从法律法规的修订、技术规范的完善和管理方向的转变等方面提出对策与建议。

建设项目建设单位环境影响报告书编写质量

环境影响评价制度在我国已施行了三十多年，可以说自该制度施行以来，各级环保行政部门从未放松对环境影响报告书质量的要求。然而，自早期的规范建设阶段到目前的提高拓展阶段［1］，各级环保行政部门都或多或少地出台了对评价机构的管理文件，但建设项目环境影响报告书的质量似乎没有提高，反而有所下降，其原因何在？这是从事环境影响评价相关人士应该思考的问题。本文试图以环境影响报告书质量的重要性分析为切入点，思考谁来判别、如何判别环境影响报告书质量问题，并从法律法规的修订、技术规范的完善和管理方向的转变等方面提出对策与建议。

1　环境影响报告书质量的重要性

目前，环保行政部门从提高环评资质的门槛、增加环评技术难度，到加大对环评机构的处罚力度，采取了一项又一项的措施，但环境影响报告书的质量仍不尽人意，甚至越编越差。而在这样的情况下再不重视环境影响报告书的质量，岂不是将我们赖以生存的环境置于险地、推向深渊？产生这一想法的人，应该是将环境影响报告书的质量与环境质量等同了，或是认为这两者之间存在必然的关系。环境影响报告书编制质量差，必然导致污染与破坏的防治措施不全面或不到位，污染与破坏就得不到有效的控制。所以，最后环境影响质量就下降了，甚至恶化了。且不说绝大多数的环境影响报告书都已经过修改而得到环保行政部门的审批（经审批的报告书基本可认为是合格的），如果真实的情况确是如此，那么，只要加强环评，把环境影响报告书编得圆满，环境问题就解决了。就如我们虽然有了严格、完善的《环境保护法》，环境问题就自然迎刃而解了吗？其实，就法律而言，有三个层次的问题，一是制定，二是监督，三是遵守。有严格的法律，莫若严格的监督；有严格的监督，莫若严格的遵守。我们现在的问题是监督不到位。环境影响报告书中的环保措施没有实施或是部分实施、有时实施而非持续实施，这样的现象是普遍存在的。

遵照法律、法规的要求，做到达标排放（含污染物排放总量达标），使项目建设对环境的影响减至最小程度等，是每个企业应尽的责任与义务。因此，企业落实环保“三同时”的各项措施，不应仅以报告书及其批复要求为依据，还应以法律、法规的要求为根本依据，积极采取措施。同时，还应该说明，我们强调对法律、法规的执行，并不意味着忽视环境影响报告书的质量。对于环评机构以及评价人员，认真编写出合格的环境影响报告书，既是职业道德和素养的体现，更是对法律的尊重，是对环境负责之必需。

2　谁来判别环境影响报告书的质量

根据现行的《环境影响评价法》，环境影响报告书质量评判的主体应是环保行政主管部门。《环境影响评价法》第三十五条规定：“环境保护行政主管部门或其他部门的工作人员徇私舞弊，滥用职权，玩忽职守，违法批准建设项目环境影响评价文件的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”条文解释中，对审批建设项目环境影响评价文件时不尽审查职责归入玩忽职守之列，从而明确了环保行政主管部门对环境影响评价文件的审批包含审查与批准两项内容。然而，这样的状况已遭到业内人士的质疑［2］，其原因在于行政审批权力过大，容易产生腐败及其它负面的问题。审批人员个人的意志容易左右报告书的内容与方向，从而造成评价人员为了让环境影响报告书通过审批，而去迎合审核人员的口味。

但有些审批人员似乎不大接受这一现实，他们会认为，环境影响报告书的质量如何是专家说了算，他们是根据专家的意见审批的，而这显然是缺乏法律依据的。虽然现在几乎所有的环境影响报告书都要经过专家评审，然而，专家的意见并不能作为建设项目能否批准的依据，而只能作为一种参考［3］，《环境影响评价法》要求征询专家意见，是与征询公众意见相一致的，即把专家当作特殊群体的公众。因此，对于专家的意见可采纳，也可不采纳，只要作出说明即可。

而对于环境影响评估机构，都属环保行政部门管辖，其出具的评估意见难免受审批机关人员的意志影响，缺乏公正性。其意见也只能作为审批人员的参考。

显然，对环境影响报告书的质量进行裁决的不是专家，也不是评估机构，而是审批人员，但审批人员又不宜集审查与批准于一身，那么，建立于一个独立于环保行政部门之外的审查机构或组织也就被人们所期待。

3　如何判别环境影响报告书的质量

无论环境影响报告书的裁量权归属何人，如何来判断报告书的质量，或者说判断报告书的依据是什么，依然是一个至今尚未得到妥善解决的问题。目前，给报告书打分的都是专家，业内人士或许都会有这样的感受，同一本报告书不同的专家打的分数可能相差很大，甚至有合格与不合格之分。同样，如果同一本报告书由不同的两组专家进行评审，评审意见大相径庭也不足为奇了。常听到跨地域开展环境影响评价的人员感慨，这里的专家和我们那里的专家关注点不同［3］。原因便在于没有同一尺度。我国目前虽然已经颁布了许多环境影响评价的技术导则与规范，但是，专家们对导则与规范的理解可能存在差异，对报告书与导则、规范要求的符合性判断同样也存在差别。

有些地方设置了专家审查意见表，列出一些评判内容作为打分的参考，例如：工程分析是否清楚、污染源强是否准确、影响预测分析是否完整、预测结果是否准确、环保措施是否全面可行，还有是否严格执行环保法律、法规、政策、标准等要求，并将这些内容设置一定的权重分数，然后，专家根据各自的判断进行打分。且不论权重分设置得是否合理，就评判内容而言，就过于笼统。比如，对于污染源强的分析是否准确这一内容，假设权重分10分，如果建设项目有废水、废气、噪声和固体废物等，其中一个因素的源强估算有误，如何打分？是不得分还是酌情给分？这些都没有规定，不同的专家给出不同的分数也就不足为奇了。

4　对策与建议

4.1修订相关的法律、法规

首先，将环保行政部门对环境影响报告书的审查从审批中分离出来，成立专门的审查组织或机构。这既有利于简化审批手续，减少审批环节中可能存在的腐败问题，还有利于环评市场的公平、公正。当然，这并不意味着审批人员对环境影响报告书就无话语权，他们可以提意见，只是这种意见属公众性或专家性。

第二，针对评价机构编制不合格的环境影响报告书，环保部门除了要对机构进行必要的处罚外，还须相应地对主持报告书编制的注册工程师予以个人处罚。这样，可在一定程度上遏制目前较为严重的挂证现象，促使环评工程师认真地对待每一份签过字的报告书。

第三，对于建设项目环境影响评价，执行的主体是建设单位，项目是由建设单位确立的，工艺也是建设单位选择的，是否采取环保措施、采取什么环保措施也是由建设单位操作。1993年9月发布的《环境影响评价技术导则总纲》曾明确提出，环境影响报告的编制依据是建设项目可行性研究报告。但这么多年来，我们一直强调出台相关文件对评价机构进行约束、管理，却忽视了建设项目可行性研究报告的重要性。没有充分的依据，很难想像能编制出高质量的环境影响报告书。所以，在《环境影响评价法》修订时，应增加对建设项目可行性研究报告的相关要求条款，提出其环保篇章必须具有的内容。尤其是污染源的数量、分布，以及各污染物的产生浓度、产生量，排放浓度、排放量，拟采取的环保措施。并将其作为环境影响报告书审批的附件。

4.2编制、完善技术规范

（1）重新梳理、核定环境影响报告书的内容。围绕法律、法规的要求进行编写，要考虑到环境影响报告书的局限性，不宜随意扩大范围，将可行性研究的内容、科研和需长期观测的内容、工程设计的内容等增加到环评身上。

（2）逐渐增加体现行业特点的技术导则、规范，让建设单位和环评机构清楚地知道属于某行业的项目必须做什么事、必须写什么内容。

（3）研究并制定环境影响报告书质量评定的指标体系，并以此作为环境影响报告书质量判定的依据和准绳，使报告书的审查更趋科学、合理、公正。

4.3改变管理方向与方式

各级环保行政部门应注重对建设单位法人代表的培训。主要针对新建、扩建、改建项目的企业、事业单位的法人代表进行培训，以此增强企（事）业单位法人代表的环境意识、法律意识与社会责任感。

加强信息公开及对公众意见的征求。选择让公众容易知悉建设项目及其环境影响报告书内容的方式，核实公众意见，更深入、更广泛地了解公众的意见。对是否采纳公众意见进行说明，并督促建设单位或其委托的评价单位对采纳的意见加以调整、完善。

［1］国家环境保护总局环境影响评估中心.环境影响评价相关法律法规［M］.北京： 中国环境科学出版社，2005.

［2］吴红星.我国环境影响评价制度建设中存在的问题及对策［J］.中国新技术新产品，2011（24）：55.

［3］张全东.现阶段不同群体对环境影响报告书专家评审的想法分析［J］.中国环境管理，2011（2）：42-44.