后2015时期的全球可持续发展治理与中国参与战略

彭斯震+孙新章��

摘要

“里约+20”开启了新一轮全球可持续发展治理改革进程。从趋势看，未来的全球可持续发展治理将可能以“一组目标、四大机制”为主体，也即“2015年后发展议程”。一组目标是指全球可持续发展目标，四大机制是指“政府间高级别政治论坛”、“全球可持续发展态势评估机制”、以及有利于可持续发展的“技术创新与转让机制”、“资金筹集机制”。这一系列变革将对全球可持续发展产生重要影响，主要体现在三个方面，即有利于全球走出“气候变化泥潭”、有利于全球治理朝更加公平的方向发展和有利于促进全球发展合作。全球可持续发展治理变革也将对中国的发展产生深远影响，利弊兼有。有利的方面主要体现在有利于中国开展对外合作，不利的方面主要体现在中国将面临来自国际社会的“三重压力”。面对全新的发展机遇与挑战，中国应重点从三个方面进行布局：一是把“2015年后发展议程”作为中国与联合国互动的平台，促进中国与世界的发展合作；二是在发展合作的内容上，形成“软、硬”合作并重的格局；三是围绕实现“2015年后发展议程”建立以中国为主导的区域性乃至全球性伙伴关系。

关键词可持续发展治理；里约+20；可持续发展目标；2015年后发展议程；中国

中图分类号X22文献标识码A

文章编号1002-2104（2015）07-0001-05

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.07.001

2012年“里约+20”峰会通过了成果文件——《我们希望的未来》，发起了以制定全球可持续发展目标（Sustainable development Goals，SDGs）为核心的一系列行动[1]。根据计划，联合国将在2015年9月第70届联大上通过一揽子重要变革措施，也即“2015年后发展议程”（Post2015 Development Agenda， PostMDGs）。PostMDGs的设立将极大地改变当今的全球可持续发展治理模式与机制，影响到未来的全球发展规则乃至国家间的发展空间，受到了国际社会的广泛关注。目前，联合国在国际社会的广泛支持下，已围绕SDGs和PostMDGs形成了多份有影响力的建议报告，如《新的全球伙伴关系：通过可持续发展消除贫困和实现经济转型》[2]、《百万种声音：我们想要的世界》[3]、《全球可持续发展目标建议》[4]等。一些智库以及民间社会团体也围绕SDGs和PostMDGs构建起多个研究平台，从非政府视角积极对全球可持续发展治理的走向施加影响。

中国是当今世界最大和发展最快的发展中国家，这一系列的变革无疑将对中国的可持续发展和生态文明建设产生深远影响。主动参与这一进程对于营造对中国有利的外部发展环境、拓展发展空间十分必要。为此，本文分析了全球可持续发展治理的未来趋向及其对全球可持续发展的重大意义，并进一步探讨了全球可持续发展治理变革对中国的影响与战略对策。

1全球可持续发展治理变革的驱动因素

1.1全球可持续发展治理的形成过程回顾

工业革命以来，人口剧增、资源过度消耗、环境污染、生态破坏等区域、全球性问题日益突出，对人类的生存和发展构成威胁。从20 世纪60 年代人类开始对日益严重的环境问题进行反思。《寂静的春天》、《增长的极限》等重要报告，有力地唤醒了人类的环保意识[5]。1972年联合国人类环境会议召开，促进了联合国环境规划署的建立，开创了全球环境治理的新纪元。1987 年世界环境与发展委员会发表了著名的报告《我们共同的未来》，首次提出了“可持续发展”的概念。1992 年召开的联合国环境与发展大会通过了《里约宣言》、《21 世纪议程》等重要文件，使可持续发展理念得到广泛认可，并促进了以里约原则为指导原则、以《21世纪议程》为行动框架、以联合国可持续发展委员会为协调机构、以履行“三大公约”（即联合国《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》和《防治荒漠化公约》）为重点任务的全球可持续发展治理机制的形成。

1.2全球可持续发展治理机制变革的主要原因

联合国环发大会20年来，尽管全球在发展经济、改善人居、消除饥饿与贫困等方面取得了积极的进展，但全球发展并未真正转向“可持续”的轨道。目前，全球仍有1/6的人处于极端贫困状态，1/8的人长期遭受饥饿，9.1亿青少年和成年人缺乏基本的读写能力[6]；全球发展仍以资源消耗的持续加大为代价，温室气体排放总量仍呈上升趋势，南北差距依然巨大。按照“一切照旧”的模式发展，至2050年全球将可能有60亿人过上奢侈的生活而另外30亿人处于贫困状态，地球生命支持系统面临崩溃的严重威胁[7]。

全球之所以未能步入可持续发展轨道，原因有很多，从治理机制自身看，主要是由于存在以下几个缺陷：①整体上缺乏清晰的目标定位。自1992年以来，国际社会始终没有围绕全球可持续发展进行系统而又权威性的综合评估；国际社会虽然围绕可持续发展制定了包括MDGs在内的一系列目标，但总体来看，这些目标并没有充分考虑可持续发展三个维度的平衡及其内在联系。②联合国可持续发展委员会的协调能力不足。联合国可持续发展委员会是一个部长级协调机制，主要职能是审查各国执行《21世纪议程》、JPOI等情况。20年来，它在协调各国共同应对全球可持续发展重大挑战方面，尤其是应对2008年金融危机以来新的、潜在的可持续发展挑战方面，越来越显得力不从心。③执行手段不具约束力。根据里约原则，在推动全球可持续发展进程中，发达国家与发展中国家负有共同但有区别的责任，发达国家也做出了向发展中国家提供资金支持、技术援助的政治承诺，但由于不具法律约束力，这一政治承诺始终没有得到较好地履行，目前只有丹麦、卢森堡、瑞典、挪威、英国等少数几个国家达到或接近援助目标。

2全球可持续发展治理体系变革的未来方向与重要意义

2.1全球可持续发展治理变革的未来方向

综合分析“里约+20”的后续行动以及目前联合国正在推动的PostMDGs磋商情况，未来的全球可持续发展治理将可能以“一组目标、四大机制”为主体。一组目标是指SDGs。根据“SDGs政府间开放工作组”的建议，SDGs的核心是消除贫困、促进公平发展和包容性发展，将包括17大目标和169项指标，期限是到2030年。

四大机制分别是：①设立可持续发展高级别政治论坛。高级别政治论坛将在政治上领导可持续发展工作，推进和审查可持续发展承诺的落实，并围绕可持续发展面临的新挑战做出行动安排。②以“全球可持续发展报告”形式建立全球可持续发展态势评估机制。目前联合国已初步确定了报告的组织模式和内容框架，并从2013年起连续三年编写“全球可持续发展报告”，编写该报告的目的是为高级别政治论坛提供决策参考。③构建清洁与环境友好型技术研发、转移和扩散的全球促进机制。联合国将对现有的技术合作与转让机制（计划）进行整合，建立“清洁与环境友好型技术促进机制全球在线服务平台”，建立重点面向最不发达国家需求的“技术银行”与“科学、技术与创新支持机制”等。④构建更加有效的全球可持续发展筹（融）资机制。联合国将围绕调动“国内公共资金、国内私人资金、国际公共资金、国际私人资金”推出一揽子筹融资方案和投资战略重点方案，并推动建立国际可持续发展筹资监管与评估制度等。

2.2全球可持续发展治理变革的重要意义

第一，为全球跳出“气候变化泥潭”提供了机遇。可持续发展的核心是促进经济、社会与环境的协调和平衡发展，这一理念深刻地体现在《21世纪议程》、《千年宣言》、《约翰内斯堡执行计划》、《我们希望的未来》等里程碑式的文件中。但纵观联合国环发大会以来的20年，国际社会在可持续发展的理念与行动上一直处于矛盾状态。20年来世界的目光与行动并未循此理念，而是围绕履行“三大公约”尤其是气候公约为核心来推动可持续发展。从世界上最为贫困的撒哈拉以南非洲、到快速工业化的东亚、再到经济发达的欧洲和北美，应对气候变化俨然成了可持续发展的核心，全球可持续发展已经深陷“气候变化泥潭”。事实证明，这种方法既解决不了气候变化问题，同时还引发了更多的全球性可持续发展问题。目前，气候变化正在“绑架”可持续发展，“绑架”全球经济，“绑架”社会伦理，并逐渐沦为国际政治斗争的工具。PostMDGs提出全球应以“消除贫困、促进公平和包容性发展”为核心，在“发展”中解决包括气候变化在内的全球性环境问题，为促进全球可持续发展走出“气候变化泥潭”，回归“正轨”提供了重要契机。

第二，有助于推动全球治理朝更加公平、合理的方向发展。过去20年来，发展中国家在全球经济格局中的地位明显增强（见图1），但在全球治理格局中的地位却没有得到相应提升。在各类全球性治理中，鲜有发展中国家处于领导地位。然而，在20多年的全球可持续发展治理机制形成与变革进程中，发达国家、发展中国家以及非政府组织均给予了极大关注并广泛参与，尤其是发展中国家参与的热情及在其中发挥的作用逐渐增强。发展中国家若能充分利用好后2015时期全球可持续发展治理重构的机遇，对增强其在全球治理中的地位和话语权，从而推动全球治理朝更加公平、合理的方向变革具有重要意义。

第三，有利于各方围绕PostMDGs开展更加广泛和务实的合作。这首先体现在科技合作的重要性得到广泛认可，合作的机制更加健全。联合国将考虑推动建立“清洁与环境友好型技术全球在线服务平台”、“技术银行”等一系列新的“全球技术促进机制”；许多发展中国家也在南南合作框架下搭建起双边或多边科技合作平台，例如金砖国家间于2014年通过了旨在增强技术创新合作的《开普敦宣言》等。其次体现在国际社会在重申已经达成的资金援助承诺的基础上，将围绕调动“国内公共资金、国内私人资金、国际公共资金、国际私人资金”这4大类资金推出一揽子筹融资方案，并着手建立国际可持续发展筹资监管与评估制度等。

3全球可持续发展治理变革对中国的影响与战略对策

3.1全球可持续发展治理中的中国角色

20年前，当可持续发展运动在国际上兴起时，中国是一个经济发展严重滞后、贫困普遍发生的国家，中国以一个“学生”的态度积极引进这一先进发展理念。通过对外开放和合作，努力促使中国的发展理念、方式与国际接轨。在这一个时期的全球可持续发展治理中，中国是一个跟随者和被动参与者。

20年来，伴随着中国经济的崛起和在可持续发展理念上的不断创新，中国在全球可持续发展治理中的角色已经开始从一个被动参与者向主导者方向转变。从经济看，中国经济增速远高于世界平均水平（见图2），目前已经是全球第二大经济体和驱动全球经济增长的第一动力，在二十国集团、亚太经合组织中的话语权明显提升。中国所提出的 “一带一路”战略和筹建的亚洲基础设施投资银行得到了许多国家的积极响应，“一带一路”和亚投行将成为以中国为中心，具有较强辐射带动力的区域性经济合作与治理机制。这一机制也将从根本上推动全球经济治理格局的改变。从理念创新看，中国所提出的生态文明理念，

丰富和发展了全球可持续发展理念，标志着“中国式可持续发展道路”的全面形成，为中国进入全球可持续发展理念创新与实践探索的前沿、从而引领全球可持续发展创造了条件。

3.2全球可持续发展治理变革对中国的新机遇与新挑战

PostMDGs的设定为中国深度参与全球治理带来了历史性机遇，同时我国也将面临前所未有的巨大挑战。从机遇来看，PostMDGs的设定更加有利于中国与世界在发展领域开展合作，为中国增强在全球可持续发展治理中的地位提供了契机。中国可借助联合国这一多边平台，以合作推动实现PostMDGs为目的，向国际社会积极宣传中国建设全面小康社会、生态文明等先进理念，宣传“一带一路”等战略构想，分享消除贫困、推进可持续发展实验示范等成功经验，藉此增强国际社会对“中国模式”的了解、认可和借鉴，从而营造对中国有利的外部发展环境，为实现美丽中国梦创造战略空间。

从挑战看，主要体现在将面临来自国际社会的“三重压力”。一种是中国经济绿色转型的压力。当前我国的能源资源消耗总量、温室气体排放总量以及以雾霾为代表的环境问题备受全球关注，中国如何在2030年前完成经济的绿色转型早已不是自己的事情，而是关系到全球能否实现PostMDGs的重大问题。第二种是中国为全球可持续发展承担更多责任的压力。过去十多年来，中国在发展经济和推动实现千年发展目标方面所取得的进展被誉为全球样板，使得许多国家忽视或刻意忽视中国仍旧属于发展中国家的客观事实（见表1），要求中国承担明显超过自身能力和发展阶段的国际责任。以前这种压力主要来自发达国家，而目前发展中国家阵营内部也开始出现这种声音。第三种是一些发达国家日益强化的遏制中国发展的压力。一些西方国家并不乐见中国在全球治理中地位的提升，例如美国的战略东移就带有明显遏制中国发展的意图，目前正在推动不包括中国的“环太平洋经济合作协定”。在2015年国情咨文中，美国总统甚至明确提出不能让中国制定地区贸易规则。

3.3中国参与全球可持续发展治理的战略选择

把握好这次全球可持续发展治理变革所带来的历史性机遇，对于未来15年中国的发展至关重要，对于提升中国在全球治理中的地位至关重要。在战略思路上，中国应重点从三个方面进行布局：一是努力对PostMDGs的走向施加影响，把PostMDGs作为中国与联合国互动的平台，中国与世界合作的桥梁，借力PostMDGs拓展中国的外部发展空间。二是在对外发展合作的内容上，形成“软、硬”并重的格局。“硬合作”是指在南南合作框架下，围绕PostMDGs加大对其他发展中国家资金和技术援助力度；

“软合作”是指围绕可持续发展能力建设，加大在发展理念、发展经验分享等方面的合作与推介力度，提升中国发展理念与模式的国际认同和影响力。三是围绕实现PostMDGs建立以中国为主导的区域性乃至全球性伙伴关系，增强中国在区域乃至全球性发展规则制定中的影响力。

为此，建议中国尽快启动以下几个方面的工作：①围绕PostMDGs建立专门的长效工作机制，例如可考虑成立国家推动PostMDGs领导小组、组建国家可持续发展专家委员会等。②对中国可持续发展的理念创新、实现MDGs的成功经验进行系统梳理和凝练，形成一整套可移植、可供借鉴的“中国模式”。③建立以国家可持续发展实验区为依托、以实现PostMDGs为目标的可持续发展最佳实践全球合作网络，藉此深化对外发展合作并推广中国的可持续发展模式。④设立PostMDGs国际合作基金，并将“一带一路”战略与实现PostMDGs紧密结合，加大亚洲基础设施投资银行、丝路基金对于沿线国家实现PostMDGs的支持。⑤在PostMDGs框架下，根据中国的国情，研究提出面向2030年的中长期国家可持续发展目标和面向2020年的具体、可操作、可衡量的近期目标，并将近期目标全面融入国家“十三五”国民经济与社会发展规划纲要中。⑥积极参与全球可持续发展报告编写进程，并围绕实施国家可持续发展目标，启动周期性的国家可持续发展报告编写进程，推进国家可持续发展报告与全球可持续发展报告进程形成紧密合作。

（编辑：刘照胜）

参考文献（References）

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