农地整治项目农民有效参与的实证研究

汪文雄等

摘要农地整治对协调人地矛盾、优化土地利用结构、促进现代农业发展和保障城镇发展空间具有重要意义。农地整治项目成功必须依赖于项目区农民的支持和配合，农民有效参与是提升农地整治项目绩效的重要途径，农民有效参与的政策制定必须基于其影响因素作用机理的把握之上，本研究正是对此进行了深入探究。本文以托马斯的公众参与的有效决策模型及相关学者在此基础上重构的新模型为基础，建立了农地整治项目农民有效参与的指标体系；基于人因系统理论从农民的参与能力、参与机会及参与动力等方面分析了农地整治项目农民有效参与的影响因素；运用有序Logistic模型、湖北省岗前平原工程模式区和丘陵工程模式区农地整治项目调研的数据进行了实证研究。研究结论表明：从总体样本来看，农民的协商沟通能力、农民的资源集聚能力、信息公开程度、参与程序明确程度、参与渠道的明确程度、损失补偿的标准、对农业收入的增加程度、对农民自身价值的提升程度等因素对农地整治项目农民有效参与有显著影响，其中损失补偿标准的影响程度最大，其次是项目信息公开的程度；而从不同工程模式区来看，农民的资源集聚能力对岗前平原工程模式区农民有效参与有一定作用，对农业收入的增加程度能影响丘陵工程模式区的农民有效参与。本研究提出以下对策建议：为提升农民有效参与，应树立农民在农地整治项目建设中的主体地位，实现政府的主导型角色向导向型较色转变；建立健全代表农民利益的民间社会组织；建立农民参与的具体制度和相关的配套机制。

关键词农地整治；农民有效参与；人因系统理论；影响因素

中图分类号F301文献标识码A文章编号1002-2104（2015）07-0128-10doi：103969/jissn1002-2104201507018

农地整治可实现粮食增产、农民增收及农业增效，是推进社会主义新农村建设、促进“三农”问题解决的重要措施，得到国家的高度重视。《中国国民经济和社会发展十二五规划纲要》及近年来的中央一号文件都明确提出：多渠道筹集资金，增加农业综合开发投入，开展农村土地整治重大工程和示范建设，集中力量加快推进旱涝保收高产稳产农田建设，全面提升耕地持续增产的能力。按照全国土地整治规划，2015年我国将建成4亿亩高标准基本农田，2020年力争建成8亿亩高标准基本农田。近十多年来，虽然我国农地整治取得了显著成绩，但仍存在以下问题：农民没有参与项目决策的权利和机会，项目决策不完善损害了农户利益，致使形象工程的现象发生；农地权属调整不到位，使得整治后的土地细碎化程度并未得到改善；农民未能通过适宜的渠道表达自己利益诉求，使项目的规划设计脱离实际；因缺乏农民的有效监督，施工过程中合谋导致严重的工程质量问题。因农民未有效参与致使湖北浠水抗旱灌渠成摆设，村民一怒之下拆掉了百万元的形象工程，类似例子全国屡见不鲜。《全国土地整治规划（2011-2015年）》和《高标准基本农田建设标准》均提出：在农村土地整治过程中要充分尊重当地农村集体经济组织和农民的意愿，发挥农民的主动性和积极性，鼓励群众全程参与。近年来，尽管一些地方政府国土部门在农地整治项目中引导农民参与，但因农民参与流于形式或农民参与有效性较低导致项目并未取得理想的效果。近年来，国内外学者关于农地整治项目农民参与问题的研究主要集中在农民参与农地整治的特点及实施模式、参与现状及存在问题、参与意愿与参与程度、参与的法律保障等方面。而对农地整治项目农民参与的有效性、农地整治项目农民有效参与的影响因素等问题的研究较鲜见。本文是在湖北省实地调研基础上研究农地整治项目农民有效参与及其影响因素，以期为政府国土部门制定农民有效参与的激励政策提供参考。

1研究区域概况与数据来源

1.1研究区域概况

湖北省耕地总面积389.99万hm2，中低产田所占比例较高，人均耕地面积为0.08 hm2。为提高农地整治项目决策水平，加强项目管理，规范项目建设行为，确保农地整治项目建设水平，湖北省遵循地形地貌自然条件、经济社会条件、农业限制因素等一致性原则，将农地整治划分为3个一级工程类型区：鄂东低山丘陵类型区（Ⅰ）、鄂中平原类型区（Ⅱ）、鄂西高原山地类型区（Ⅲ）。同时，也结合了农地整治项目各工程组合措施一致性的原则，进一步将3个一级工程类型区细分为7个二级工程模式区：低山工程模式（Ⅰ1）、丘陵工程模式（Ⅰ2）、平岗工程模式（Ⅱ1）、岗前平原工程模式（Ⅱ2）等。本文在湖北省农地整治岗前平原工程模式区（Ⅱ2）选取了武汉市江夏区、鄂州市鄂城区、鄂州市华容区、嘉鱼县及天门市5个县（市、区），在丘陵工程模式区（Ⅰ2）选取了大冶市、红安县、麻城市、赤壁市、咸宁市咸安区5个县（市、区）。丘陵工程模式是以解决该区域内地势平坦范围内的排水问题、丘陵地带的洪涝问题以及该季节性干旱问题为重点，通过配备更加完善的农田沟渠排灌设施及加大林网建设力度，增强农田抵御自然灾害的能力，改良土壤物理性状以增强其保水保肥能力等措施，使该区域实现旱涝保收、稳产高产、生产及生态条件明显改善等综合目标。岗前平原工程模式是以合理调整农地结构、建立田、林、路、渠配套的生态农业基地、增加种植面积，削弱旱灾影响，解决漫岗边缘因坡面来水而可能造成的洪涝灾害问题，加强防护林网建设，减少土地被风蚀、沙化的面积，保护脆弱的生态环境等为工程实施的重点和目标。

1.2数据来源

课题组于2014年10月-11月对武汉市江夏区法泗镇和金口镇、鄂州市鄂城区泽林镇与杜山镇、鄂州市华容区蒲团乡、嘉鱼县陆溪镇和潘家湾镇等、天门市马湾镇和石河镇、咸宁市咸安区桂花镇及贺胜桥镇等、赤壁市赵李桥镇和黄盖湖农场、大冶市茗山乡和陈贵镇等、红安县高桥镇和永河镇等、麻城市中馆驿镇和宋埠镇等共40个镇（乡）的260个行政村进行实地调研。调查人员采用入户访谈的方式进行，被访谈对象通过典型随机抽样产生，每个村选取2-4个村民，针对农地整治项目农民有效参与问题进行调查，共收回有效问卷684份。其中武汉市江夏区48份、鄂州市鄂城区44份、鄂州市华容区49份、嘉鱼县93份、天门市94份，岗前平原工程模式区共328；咸宁市咸安区70份、赤壁市69份、大冶市71份、红安县69份、麻城市77份，丘陵工程模式区共356份。被调查农民的年龄集中于46-65 岁，其占总人数的比例是61.11%，较符合调查需要；有村干部117名，占总人数的17.11%；有437名男性，占调查人数的63.89%。

2研究方法与模型的构建

2.1农地整治项目农民有效参与的界定及其测度

20世纪60年代，公民参与在很多美国联邦政府项目运作中迅速展开，理论界和实践者都认为公民参与是十分有益的，可提高政府公共服务的绩效。但随着实践的逐步深入，他们发现因环境和政策问题的不同，公民参与并不必然对所有决策过程都产生积极的效果。在此背景下，美国新公共管理学者托马斯在传统的公民参与思想的基础上提出了公民参与的有效决策模型。公民参与的有效决策模型为政府管理者在不同的公共政策制定、执行中选择不同范围和不同程度的公民参与提供了参考，并从政策质量和政策的公众可接受性两个维度界定了参与有效性，但是实践证明该决策模型未能完整地回答公民究竟如何才能实现有效参与，更未能指出如何评估公民参与的有效性。鉴于此，公民参与的有效决策模型引入国内后，国内学者从有利于实现有效参与的基本原则出发对上述模型进行了本土化重构。重构的新模型通过决策目标来确定是否要引入参与开始，引入参与主体的类型、参与主体的广泛性、参与领域、参与渠道、参与深度、参与效度等多个维度，从而与公民有效参与的核心内容相契合。农地整治项目涉及的公民主要是项目区的农民，因此以托马斯的公民参与的有效决策模型为基础重构的新模型可为研究农地整治项目农民有效参与提供理论基础。

农民是农地整治项目最终的使用者和受益者，因此农地整治项目的决策既要考虑农民的可接受程度，同样也需考虑决策质量，这就决定了必须引入农民参与。就参与主体而言，既包括单个农民，也包括各种农民组织（如农村合作社、耕地保护协会、村委会等），因农民组织的组织联盟能力、资源集聚能力及协商沟通能力等参与能力要强于农民个体，因此有农民组织的参与要比个体农民的参与效果更佳。项目区各农户的农业生产情况不尽相同，项目决策应在确保决策质量的条件下尽可能地满足绝大多数农户的需求，因此农民参与主体应具有良好广泛性或代表性。根据文献研究和工程实践可知，农地整治项目农民参与的范围包括了参与农地整治初步方案的讨论等11个方面。参与深度是指农民参与所能达到的权力系统的层级，直接关系到农民参与目标的实现程度。农民参与的自主性是指农民应该对参与的农地整治事项有清晰认识，不受他人的干扰；农民参与的充分性是指就农地整治相关事项能深入辩论，反复比较，以形成相对统一的意见；农民意见的表达效果是指针对农地整治项目的具体事项能完整、准确和清楚地表达自己的意见或观点；意见的反馈情况是指政府国土部门或其委托单位对未接受意见的解释或说明等反馈情况。据上述分析可知，农地整治项目农民有效参与指标体系具体如表1所示。

对参与范围中的11个指标，每个指标有参与和未参与两种情况，未参与的取值为0，参与的取值为1；而其它10项指标的度量采取李克特五分量表法，即分为五种情况，每项指标赋值由劣到优的取值依次是0.2，0.4，0.6，0.8，1，其赋值标准如文献。本文运用专家分析和层次分析法计算出农民有效参与的各项指标的权重如表1。依据各项指标的权重和得分，按模糊综合评判法可计算出农民有效参与度。

2.2基于人因系统理论的农民有效参与的影响因素分析

农地整治项目农民有效参与是政府国土部门管理和农民参与的“互联互动”的项目治理模式，农民有效参与受到农民自身内部因素和政府国土部门管理等外部因素共同影响，探寻农民有效参与的影响因素是治理好农地整治项目的关键。而人因系统理论是研究人为因素的理论，具体是指研究工作中人员本身、人与人之间、人与环境等之间相互系统影响。自20世纪30年代，Heinrich第一个提出事故或事件最大的根源是人的因素的理论后，便开始了关于人因对事件影响的研究；20世纪90年代末期，Edwards提出了Reason模型，该模型主要分析了人的失误框架。总之，根据人因系统理论，事件的成功与失败主要是人及其环境影响造成的。农地整治项目农民有效参与这种政府与农民间“互联互动”的项目治理模式的成功与否，同样可运用人因系统理论来分析：首先，农民有效参与的前提是农民自身需要具备一定的参与能力；其次，政府管理部门作为项目的主导者应该为农民参与提供必要的机会；然后，农地整治项目的制度等环境能对农民有效参与起到推力作用。即农民的参与能力、参与动力和参与机会对农地整治项目农民有效参与有重要的影响。

（1）农民的参与能力。

美国现代政治学家阿尔蒙德把公民的参与能力划分为主观能力和客观能力。农地整治项目农民参与的主观能力是指农民对自己影响和参与决策的能力的认知和情感，如以主体意识为基础的认知能力（可通过询问农民“农地整治与自身利益关系的密切程度”来反映）、以权力意识为基础的思维能力和表达能力（可通过“受教育程度”来反映）、协商沟通能力等。农民参与的客观能力是指农民影响和参与决策的实际能力，如农民的组织联盟能力、资源集聚能力、专业技能（如通过“具备农地整治或‘小农水建设的专业技能”的情况来反映）等。农民参与的主观能力和客观能力是相辅相成的，主观能力是客观能力的基础和前提。农民的参与能力是保证农地整治项目农民有效参与的前提和基础。

（2）农民的参与机会。

县级政府国土部门是农地整治项目的业主，对农民有效参与起着很重要导向作用，而农民处于被动的弱势地位，农民有效参与离不开县级政府国土部门的引导。县级政府国土部门应及时向项目区农民公开发布项目的基本信息、明确农地整治项目农民参与

的权利、参与的范围、参与的程序、参与的渠道或参与方式，让其知晓参与的事项、何时参与、如何参与等，以避免农民想参与而不能参与或通过非制度性渠道低效参与。只有县级政府国土部门明确上述事项后，农民才有参与的机会。政府国土部门提供的参与机会是保证农民有效参与的重要条件。

（3）农民的参与动力。

农地整治项目农民的参与动力来源于农民自身的动力和外在环境的动力两方面。首先，农民是理性的经济人，其有效参与涉及的参与范围广、参与事项多、参与时间长，需要投入较多的时间等成本，只有当农民通过有效参与获得收益大于其投入成本时，农民才可能选择有效参与。农地整治项目中可能为农民带来收益的渠道主要有：房屋拆迁和耕地占用的补偿、新增耕地的分配、误工损失的补偿、政府对现代农业产业的支持而带来的收益等，这些属于外在制度环境所致的参与动力。除了外在制度环境外，农民的参与也有来自于自身的动力，如因参与农地整治而导致农民农业收入的增加、通过参与农地整治项目而实现自我社会价值等。上述两个方面的参与动力对农地整治项目农民有效参与能起到一定的推动力的作用。

综上所述，从人因系统理论的角度将影响农民有效参与的因素归纳为包括农民参与能力、参与机会和参与动力等3个方面的17个指标（解释变量），解释变量及其说明具体如表2。

2.3计量模型的选择

模型的因变量是农地整治项目农民有效参与度（Y），因变量Y为分类变量，即将农民有效参与分为5种情况：有效参与度位于[0， 0.2）（很低），Y赋值为1；有效参与度在[0.2， 0.4）（较低），Y赋值为2；有效参与度在[0.4， 0.6）（中等），Y赋值为3；有效参与度在[0.6， 0.8）（较高），Y赋值为4；有效参与度在[0.8， 1.0]（很高），Y赋值为5。

为更好解释农地整治项目农民有效参与的情况，主要选取了上述17个解释变量，各解释变量采取的度量的主要方法是李克特5分量表法，即对每个答案按照“很弱（很低）”、“较弱（较低）”、“中等”、“较强（较高）”、“很强（很高）”分别赋予的分值是1，2，3，4，5，而“农民的受教育程度”则按照“文盲”、“小学”、“初中”、“高中或中专”、“大专及以上”分别赋值1，2，3，4，5。对于上述有序多分类的因变量，本文选择有序Logistic模型分析。

3研究结果与分析

3.1农民有效参与的描述性统计分析

农地整治项目农民有效参与的具体情况如表3。从样本的总体情况来看，农地整治项目农民有效参与度为“很高”和“较高”等级的比例分别是5.70%和12.57%，显然农民有效参与度还是偏低。从湖北省农地整治不同工程模式区的情况来看：岗前平原工程模式区的农民有效参与度为“很高”和“较高”等级的比例分别是7.32%和13.41%，而丘陵工程模式区的仅为4.21%和11.80%，表明岗前平原工程模式区农地整治项目的农民有效参与度要略高于丘陵工程模式区。

3.2计量模型结果分析

3.2.1基于总体样本的模型估计结果与分析

本文运用SPSS17.0软件对684个调查样本进行有序Logistic的回归分析，以检验各变量的显著性。同时为对

比分析农地整治项目农民有效参与的影响因素在不同工程模式区的差异，建立了两个评估模型。各模型均包含了所有的影响因素，其中模型 I 是对湖北省总体样本进行回归，模型 II 分别对湖北省农岗前平原工程模式区和丘陵工程模式区的样本进行回归。从模型的拟合优度检验看，湖北省总体样本模型的Cox & Snell R Square与Nagelkerke R Square 值分别是0.502和0.545，其岗前平原工程模式

区对应的值为0.584和0.633，而丘陵工程模式区对应的

值为0.441和0.480，其显著性概率均为0.000，可见模型

的整体拟合效果较好，表明可采用上述模型进行有序Logistic的回归分析。各解释变量的回归系数与显著性分别见表4和表5。

运用模型I对总体样本回归分析显示，显著变量有8个：农民的协商沟通能力（COMM-ABILITY）、农民的资源集聚能力（COLL-RESOURCE）、信息的公开程度（INFO-PUBLICATION）、参与程序的明确程度（PROC-DEFINITUDE）、参与渠道的明确程度（CHAN-DEFINITUDE）、损失补偿的标准（COMP-STANDARD）、对农业收入的影响程度（AGRI-INCOME）、对农民自身价值的提升程度（PROM-VALUE）。上述8个变量对农地整治项目农民有效参与均有正向影响。从总体样本模型来看：

（1）“农民的协商沟通能力”在1%的水平通过了显著性检验，且与农地整治项目农民有效参与呈正相关，这与预期作用方向一致。农地整治项目实施过程中，农民的协商沟通主要体现在两方面：一方面农民内部就相关事项（如农地整治初步方案、农地权属调整方案、规划设计方案等）协商以尽可能形成相对统一的观点；另一方面农民需要与政府国土部门或其委托代理部门沟通以反映当前农

业生产过程中存在问题或需要解决困难。农民的协商沟通能力越强，农民内部越容易形成相对统一的意见，避免矛盾和冲突，同时对需要解决的问题表达也越完整、准确和清楚，也越容易被政府国土部门或其委托代理部门所接受，农民有效参与度也就越高。据回归系数知，该变量对农地整治项目农民有效参与的影响较大。

（2）“农民的资源集聚能力”对农地整治项目农民有效参与有显著正向影响，且通过了10%的显著性检验。在农地整治项目农民参与过程中，需有相应的资源来保障。农民的资源集聚能力主要体现在对项目实施过程中所需参与的农民主体、农地、广大农民的智慧、信息及必要的资金等资源的集聚能力。首先，农民对劳动力及智慧资源集聚能力越强，参与的农民组织和农民个体越广泛，就越能集中广大农民的智慧和力量，农民对相关信息的获取能力越强，其学习能力也越强；其次，农民对农地资源的集聚能力越强，项目区范围内农地也越便于权属调整，即可以更好地降低农地细碎化程度，便于农业规模化生产；然后，农民组织对资金的集聚能力越强，农民参与所需的必要成本开支也越有保障等。

（3）“项目信息的公开程度”在1%的水平通过显著性检验，同样与农地整治项目农民有效参与呈正相关，这与预期的作用方向完全相符。该结果表明：在其他条件不变的情况下，项目信息公开程度越高，宣传工作做得越好，农民对实施农地整治项目的意义、作用、涉及范围、工作内容、建设标准、达到的目标、各项工作进度计划等情况了解就越充分，就为农民参与农地整治项目提供了更多的便利条件，农民有效参与度也就越高。反之，若项目信息的公开程度较低，剥夺了农民的知情权，农民将毫无参与机会可言，就更谈不上有效参与。据回归系数知，该变量对农地整治项目农民有效参与的影响仅次于“损失的补偿标准”。

（4）“参与程序的明确程度”对农地整治项目农民有效参与有显著正向影响，且通过了1%的显著性检验。参与程序的明确程度既包括了政府国土部门对参与程序应该予以明确，也包括了农民对参与程序的明确程度。一方面，只有政府国土部门对参与程序非常明确，才能妥善地安排好农民参与到相关事项中，给农民参与提供良好的机会；另一方面，若农民能清楚知晓农地整治项目各阶段工作的实施程序、关键的工作节点、各项工作所涉及的主体、参与的时点、参与注意的事项等，他们就能根据具体参与事项和自身的实际情况积极参与，其参与的广泛性和代表性就更高，同时农民参与的自主性和充分性也会有相应的提高。据回归系数知，该变量对农地整治项目农民有效参与的影响程度相对较高。

（5）“参与渠道或方式的明确程度”对农地整治项目农民有效参与有显著正向影响，且通过了1%的显著性检验。参与渠道或方式的明确程度既包括政府国土部门对农民参与的渠道或方式应该予以明确，也包括农民应该对参与的渠道或方式务必清楚。一方面，只有政府国土部门明确了农民的参与渠道或方式，才有可能确保参与渠道的多样性和适宜性，他们才能很好与项目区农民沟通交流，吸收农民的合理建议；另一方面，也只有农民清楚了参与渠道，才有可能通过多种渠道或方式表达自己的观点和意见，他们的合理建议才有可能到达较高层级的权利部门并被接受。据回归系数知，该变量对农地整治项目农民有效参与的影响程度较大。

（6）“损失补偿标准”对农地整治项目农民有效参与有显著负向影响，且通过了1%的显著性检验。尽管农地整治是解决“三”农问题的重要途径，但是在实施过程中因道路和沟渠的拓宽占用农户的耕地、因耕地集中连片的需要而拆除少量农房等不可避免地会给少数农民带来损失，若损失补偿的标准较低，农民不仅不会参与反而还会阻扰项目实施；反之，当损失补偿标准较高时，农民的顾虑得以消除，他们会积极参与农地整治项目，在确保自身损失得到合理补偿的同时为项目建设贡献自己的力量和智慧。据回归系数知，该变量对农地整治项目农民有效参与的影响程度最高。

（7）“对农业收入的增加程度”通过了1%的显著性检验，且与预期作用方向一致，即农地整治对项目区农民的农业收入增加幅度越高，农民有效参与度也就越高。若农民认为通过农地整治后其农业收入增长水平较高，农民就有足够的动力积极主动地参与农地整治项目，而不是敷衍和应付上级布置的任务。据回归系数知，该变量对农地整治项目农民有效参与的影响程度较高。

（8）“对自身价值的提升程度”对农地整治项目农民有效参与有显著正向影响，且通过了1%的显著性检验，即认为参与农地整治项目能提升自己的价值或在本村社会地位的农民，其参与的积极性更高，这也是农民有效参与的内在动力。农地整治项目农民有效参与首先来自于农民自身，若他们能认真对待和积极参与，在其它条件一定的情况下有效参与度必然相对较高；反正，若农民敷衍参与农地整治项目，必然导致其有效参与度偏低。据回归系数知，该变量对农地整治项目农民有效参与的影响程度相对较高。

通过表4可知，农民的认知能力（COGN-ABILITY）、农民的组织联盟能力（ALLI-ABILITY）、农民具备的专业技能（SPEC-ABILITY）、参与权利的明确程度（RIGH-DEFINITUDE）这四个变量对农民有效参与的影响与预期作用方向不一致，其原因可能是农民在上述方面的能力越强，其谋生能力越强，其家庭或组织的非农收入比例越高，在农业生产方面投入的时间较有限，因此在农地整治项目参与过程中投入也有限，因此其有效参与度反而越低。误工的补贴标准（LOSS-COMPENSATION）对农民有效参与的影响与预期作用方向也不一致，其原因可能是补贴标准越高参与农民越多，为了获得误工补贴一些参与能力较差的农民也参与进来反而导致有效参与度偏低。

3.2.2基于不同区域样本的模型估计结果与分析

通过对湖北岗前平原工程模式区调查样本进行回归分析（见表5）可知，对模型有显著影响的因素有6个：农民的资源集聚能力（COLL-RESOURCE）、信息的公开程度（INFO-PUBLICATION）、参与程序的明确程度（PROC-DEFINITUDE）、参与渠道的明确程度（CHAN-DEFINITUDE）、损失补偿的标准（COMP-STANDARD）、对农民自身价值的提升程度（PROM-VALUE），上述6个变量对农地整治项目农民有效参与均有正向影响。而对湖北省丘陵工程模式区调查样本进行回归分析可知，对模型

有显著影响的因素有7个：农民的协商沟通能力（COMM-ABILITY）、信息公开程度（INFO-PUBLICATION）、参与程序明确程度（PROC-DEFINITUDE）、参与渠道的明确程度（CHAN-DEFINITUDE）、损失补偿的标准（COMP-STANDARD）、对

农业收入的增加程度（AGRI-INCOME）、对农民自身价值的提升程度（PROM-VALUE），上述7个变量对农地整治

项目农民有效参与均有正向影响。

农民的组织联盟能力（ALLI-ABILITY）、误工的补贴标准（LOSS-COMPENSATION）这两个变量对农民有效参与的影响与预期作用方向不一致，其原因与总体样本分析结果中的原因基本相同。农民的认知能力（COGN-ABILITY）在丘陵工程模式区与预期作用方向相悖，其原因可能是该模式区经济相对较为落后且距离大城市较远，认知能力越强的农民为了有更好地发展他们到城区打工，因此参与农地整治事项较少，其有效参与度也就越低。农民具备的专业技能（SPEC-ABILITY）、受教育程度（EDUC-DEGREE）等变量在岗前平原工程模式区与预期作用方向不一致，其可能的原因是该模式区因距离大城市较近，对受教育程度高和有一技之长的农民来说，因便利的交通条件其工作以非农劳动为主，较少从事农业生产活动，其参与农地整治项目事项也少，其有效参与度就更低。

将湖北省总体样本的回归结果分别与岗前平原工程模式区及丘陵工程模式区的样本回归结果进行比较可知，农民的协商沟通能力（COMM-ABILITY）、对农业收入的增加程度（AGRI-INCOME）两个变量对岗前平原工程模式区样本模型不显著，而农民的资源集聚能力（COLL-RESOURCE）这一变量对丘陵工程模式区样本模型不显著。岗前平原工程模式与丘陵工程模式区相比较：丘陵地区交通条件差、经济水平相对落后，青壮年劳动力外出打工的非常普遍，只有老年人和儿童留守，其农民参与所需的劳动力资源、智力资源、资金资源等相对缺乏，因此农民的资源集聚能力这一变量在丘陵工程模式区不显著；岗前平原工程模式区的地形平缓，项目情况相对简单，农户间在各方面易达成一致，其矛盾和冲突较小，因此农民的协商沟通能力这一变量在岗前平原工程模式区不显著；同时，岗前平原工程模式区农地整治后可以改善项目区农业基础设施条件，为农业生产提供便利，但整治后农业收入增加是有限的，因此农民的农业收入增加这一变量在岗前平原工程模式区不显著，而在丘陵地区农地整治前农业基础设施破环严重，无法通过灌排保障农业生产，抛荒现象严重，项目整治后农业收入有大幅提高，因此这一变量在丘陵地区显著的。

4研究结论与对策建议

湖北省农地整治项目农民有效参与度并不高，总体样本中属于“中等”、“较高”和“很高”的比例分别是31.14%、12.57%和5.70%，其岗前平原工程模式区比丘陵工程模式区略高。从调查问卷的统计来看，农地整治项目农民有效参与度不高有多方面的原因，主要是受农民的参与能力、政府部门及其委托代理部门提供的参与机会、农民自身的和外在的参与动力等方面的影响。研究表明：农民的协商沟通能力、信息公开程度、参与程序明确程度、参与渠道的明确程度、损失的补偿标准、对农民自身价值的提升程度等对农地整治项目农民有效参与有显著的影响，农民的资源集聚能力、对农业收入的增加程度能影响不同工程模式区的农民有效参与度。据此提出如下的对策建议：

（1）政府国土部门应树立农民在农地整治项目建设中的主体地位，并将政府自身的主导型角色向导向型较色转变，尊重农民的自主权。农地整治项目的最终受益者是项目区农民，这决定了农民应该成为农地整治项目的主要参与者和重要决策者之一。在关系到农地整治项目建设的一系列重要环节中，项目区的农民最有发言权。只有把农民群众的主动性、积极性和创造性充分发挥出来，农地整治项目的建设才能更好地满足农业生产的需要。但调查数据反映在湖北省农地整治项目建设实践中，大多是政府积极推动，其扮演着决策者和执行者的角色，项目区农民的主体地位并没有得到完整的确认和保障，农民参与农地整治的主导作用被忽略，使农地整治空有政府的激情，却难以发挥农民参与的积极性。

（2）建立健全真正代表农户利益的民间农民社会组织，如耕地保护协会、农村合作社等，确保农民有能力参与。从农地整治项目农民参与表现的情况来看，有代表农民利益的民间社会组织参与的项目，农民参与的积极性就越高，农民参与也就越广泛或越有代表性，因而农民组织在其内部的协调沟通能力也就越强，农民的意见和观点也能更好地得到统一，也更便于集聚农村的劳动力资源、智力资源、信息资源、资金资源、耕地资源等，以保障农民参与行为的有效性。总之，有代表农民利益的民间社会组织参与，就能更好地确保农民的参与能力，从而提升农地整治项目农民有效参与度。

（3）政府国土部门应该就农民如何参与农地整治项目制定具体制度，如信息公开、参与程序、参与渠道等，使农民参与具有较强的操作性，以确保农民有机会参与。尽管当前《全国土地整治规划》强调农地整治项目建设过程中农民全程参与的问题，但究竟如何参与？如项目不同阶段中各事项参与的时点、参与的具体内容、参与的渠道或途径、参与信息的获取等问题均没有相关制度予以明确规定。通过调查也发现，虽然有些地方农民参与的积极性很高，但是对项目本身的信息了解较少，对参与的时间、参与的具体事项、参与的渠道、参与中需联系的部门等问题模糊不清，使得农民无法正常参与。因此，政府国土部门应建立具体参与制度，使农民参与具备可操作性，从而确保农民有机会参与。

（4）政府国土部门应建立相关的配套机制，如科学合理的损失补偿机制、农业特色产业发展与农地整治的耦合机制等，从外在环境方面促使农民有动力参与。农民一方面期待着农地整治这一惠民工程，同时也因农地整治中道路和沟渠的拓宽而占用耕地以及为提高耕地的集中连片程度导致少量农房被拆除而顾虑重重，若能针对上述情况制定科学合理的损失补偿机制，农民参与的积极性必然得到提高。此外，农地整治应该更好地服务于当地农业特色产业的发展，若农地整治从项目选址、规划设计及施工等方面来满足地方的农业特色产业，必定能较大幅度地提高农民的农业收入，农民参与农地整治的积极性也会得到提高。因此，政府国土部门应该通过上述途径建立相关配套机制，确保农民有动力参与。

（5）根据各地实际情况，差别化地制定相应的政策以提升农地整治项目农民有效参与度。农地整治项目农民有效参与的区域差较为明显，不同地区的地貌形态等自然条件不同，政府国土部门的政策以及当地农民自身参与能力等也不尽相同，这都影响着农地整治项目农民有效参与度。湖北省岗前平原工程模式区和丘陵工程模式区不仅农民有效参与度有一定的差别，且影响农民有效参与的因素也不尽相同。因此在制定农地整治项目农民有效参与的政策时，应充分考虑地区差异及农民自身的参与能力。

（编辑：常勇）

参考文献（References）

[1]Dijk T V. Complications for Traditional Land Consolidation in Central Europe[J]. Geoforum， 2007， 38（3）：505-511.

[2]Sorensen A. Conflict， Consensus or Consent： Implications of Japanese Land Readjustment Practice for Developing Countries[J]. Habitat International， 2000， 24（1）：51-73.

[3]Tan R， Bechmenn V， Berg L， et al. Governing Farmland Conversion： Comparing China with the Netherlands and Germany[J]. Land Use Policy， 2009， 26（4）：961-974.

[4]吴诗嫚，杨钢桥，曾艳，等.农地整理项目后期管护中农户出资行为分析[J].中国人口·资源与环境， 2014，24（5）：131-138.[Wu Shiman， Yang Gangqiao， Zeng Yan， et al. Farmers Investment Behavior of the Final Management and Maintenance in Farmland Consolidation Project[J]. China Population， Resources and Environment， 2014， （5）：131-138.]

[5]王瑷玲，李占军，张建国，等.农民参与土地整理现状及政策建议[J].中国土地科学，2008，22（5）：47-50. [Wang Ailing，Li Zhanjun， Zhang Jianguo， et al. A Study of the Current Situation and Suggestions of Peasants Participating in Land Consolidation[J]. China Land Science， 2008， 22（5）：47-50.]

[6]文枫，杨庆媛，鲁春阳，等.土地整理公众参与的问题及对策研究[J].中国国土资源经济，2009，（5）：10-13. [Wen Feng， Yang Qingyuan， Lu Chunyang， et al. Problems and Measures of Public Participation Land Consolidation[J]. Natural Resource Economics of China， 2009， （5）：10-13.]

[7]宋伟，张凤荣，陈曦炜.土地利用规划中“迁村并点”的公众参与[J].资源科学，2008，30（11）：1694-1699. [Song Wei， Zhang Fengrong， Chen Xiwei. Public Participation in Village Relocation and Annexation in Land Use Planning[J]. Resources Science， 2008， 30（11）：1694-1699.]

[8]严立冬，麦瑜翔，潘志翔，等.农地整治项目农户满意度及影响因素分析[J].资源科学，2013，35（6）：1143-1151. [Yan Lidong， Mai Yuxiang， Pan Zhixiang， et al. Research on Family Satisfaction with Rural Land Renovation Projects[J]. Resources Science， 2013， 35（6）：1143-1151.]

[9]汪文雄，王文玲，朱欣，等.农地整理项目实施阶段农户参与程度的影响因素研究[J].中国土地科学，2013，27（7）：62-68. [Wang Wenxiong， Wang Wenlin， Zhu Xin， et al. Impact Factors on the Willingness of Farmers Participating in Farmland Consolidation Planning[J]. China Land Sciences， 2013， 27（7）：62-68.]

[10]汪文雄，杨钢桥，李进涛.农户参与农地整理项目后期管护意愿的影响因素研究[J].中国土地科学，2010，24（3）：42-47. [Wang Wenxiong， Yang Gangqiao， Li Jintao. Empirical Analysis on the Factors that Influence the Willingness of Farmer Households to Participate in the Final Management and Maintenance in Later Stages of Land Consolidation Projects[J]. China Land Sciences， 2010， 24（3）：42-47.]

[11]赵谦.构建中国农民参与农村土地整理制度之思考[J].中国土地科学，2011，（7）：37-44. [Zhao Qian. Designing Farmers Participation System for Rural Land Consolidation Project in China[J]. China Land Sciences， 2011， （7）：37-44.]

[12]湖北省国土厅.土地开发整理工程建设标准[EB/OL]，2008.[Hubei Province National Land Agency. Engineering Construction Standard of Land Development and Consolidation[EB/OL]，2008.]

[13]约翰.克莱顿.托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛译.北京：中国人民大学出版社，2004. [John Clayton Thomas. Citizen Participation in Public Decisionmaking： The New Skills and New Public Management Strategies of Public Managers[M]. Translation by Sun Baiying， et al. Beijing： China Renmin University Press， 2004.]

[14]约翰.克莱顿.托马斯.公民参与[M].王巍，牛美丽编译.北京：中国人民大学出版社，2009. [John Clayton Thomas. Citizen Participation[M]. Compilation by Wang Wei and Niu Meili. Beijing： China Renmin University Press， 2009]

[15]刘红岩.公民参与的有效决策模型再探讨[J].中国行政管理，2014，343（1）：102-105. [Liu Hongyan. A Study on Rebuilding the Effective Participation Model in Public Decisions[J]. Chinese Public Administration， 2014， 343（1）：102-105.]

[16]汪文雄，陈梦华，杨钢桥.基于价值链增值的农地整治项目前期阶段效率测度研究[J].自然资源学报，2013，28（12）：2189-2200. [Wang Wenxiong， Chen Menghua， Yang Gangqiao. A Study on the Efficiency Evaluation Model of the Early Stage of Rural Land Consolidation Projects Based on Value-added Chain[J]. Journal of Natural Resources， 2013， 28（12）：2189-2200.]

[17]汪文雄，陈梦华，杨钢桥.基于标杆管理的农地整治项目实施阶段效率测度研究[J].农业工程学报，2013，29（19）：253-261. [Wang Wenxiong， Chen Menghua， Yang Gangqiao. Efficiency Evaluation on Implementation Stage of Rural Land Consolidation Projects Based on Benchmarking Management[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural， 2013， 29（19）：253-261.]

[18]汪文雄，余利红，刘凌览，等.农地整治效率测度研究[J].中国人口资源与环境，2014，24（6）：103-113. [Wang Wenxiong， Yu Lihong， Liu Linglan， et al. Efficiency Evaluation of Rural Land Consolidation[J]. China Population， Resources and Environment， 2014，24（6）：103-113.]

[19]汪文雄，钱圣，杨钢桥.PPP模式下农地整理项目前期阶段效率影响机理研究[J].资源科学，2013，35（2）：341-352. [Wang Wenxiong， Qian Sheng， Yang Gangqiao. Efficiency during the Early Stages of Rural Land Consolidation Projects under a PPP Model[J]. Resources Science， 2013， 35（2）：341-352.]

[20]汪文雄，李敏，杨帆，等.农地整治项目农民有效参与的测度与诊断：以湖北省为例[J].资源科学，2015，37（5）：671-679. [Wang Wenxiong， Li Min， Yang Fan， et al. Measure and Diagnosis of Farmers Effective Participation in Rural Land Consolidation Project： the Case of Hubei province[J]. Resources Science， 2015， 37（5）：671-679.]

[21]李龙利.基于人因系统理论的空中交通管制工作负荷研究[J].陕西理工学院学报：自然科学版，2014，30（5）：29-33. [Li Longli. Research of Air Traffic Control Workload Based on Human Factor System Theory[J]. Journal of Shaanxi University of Technology： Natural Science Edition， 2014，30（5）：29-33.]

[22]Reason J T. Human Error[M].New York：Cambridge University Press， 1990.

[23]Edwards E. Man and Machine：Systems for Safety[C]. Proceedings of British Airline Pilots Association Technical Symposium. London： British Airline Pilots Association， 1972： 21-36.

[24]白少布.基于有序Logistic回归模型的企业供应链融资风险预警研究[J].经济经纬，2010，（6）：66-71. [Bai Shaobu. A Research into the Risk Early-warning of Enterprise Supply Chain Financing Based on Ordered Logistic Model[J]. Economic Survey， 2010， （6）：66-71.]