城镇化对减贫的作用

◎文/张立群

城镇化不仅是扩大内需的最大潜力，还是推进经济持续健康发展的强大引擎，更是实现减贫的重要途径。城镇化成为引领我国贫困地区实现“减贫”向“脱贫”根本转变、全面建成小康社会、走向共同富裕的重大决策部署。近年来，我国通过城镇化战略的实施，加快贫困地区各项事业发展步伐，减贫效应凸显。梳理建国以来城镇化进程对减贫的重要作用，建构以新型城镇化引领扶贫开发“双轮驱动”的战略新布局，具有十分重要的理论价值和现实指导意义。

城镇化进程与减贫工作

建国以来，我国城镇化经历了三个发展阶段。

1.新中国成立到改革开放前的城镇化缓慢起步阶段（1949-1977年）

在这一阶段，我国城镇化发展水平较低，近30年间，城镇化率由建国初的10.64%提升至17.55%，年均增长近0.25个百分点。由于建国初期我国经济基础薄弱，加之实施重工业优先发展战略，尤其是优先发展资源型城市，严格限制城市人口等政策，城乡二元结构下的城镇化，其政治性、计划性和人为性因素占据了主要位置，城镇化进程对减贫影响效力不大。

2.改革开放以来至21世纪初期的城镇化快速发展阶段（1978-2012年）

随着我国经济体制由高度集中的计划经济向市场经济转轨，城镇化进程明显加快。城镇化率在1978年达到17.92%，1996年首次突破30%，农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入由1978年的133.6元和343.4元增加到1995年的1577.7元和4283.0元。到2012年，农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入分别达到7917元和24565元，城镇化率增长到52.57%。城镇化发展水平与农民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入呈正相关关系。这一阶段我国贫困人口逐渐减少，减贫事业得到较快发展，扶贫开发取得显著成绩。

（1）城镇化加速了城乡人口流动，带来了大量就业机会，转移了大量农村劳动力。据2010年第六次全国人口普查数据显示，过去10年，是中国人口从农村向城市转移速度最快的10年。据统计，除市辖区外，居住地和户籍所在地不一致且离开户口登记地半年以上的流动人口为2.21亿，这个数字比2000年增加了1个亿。这表明，随着工业化和现代化的发展，我国城镇化进程明显加快。人口向城市聚集，成为城镇化的最主要表征。

（2）城镇化直接增加了农民工资性收入。城镇化与农民各种收入之间存在长期均衡关系，城镇化对农民纯收入、农民家庭经营性收入和农民家庭经营收入中的第一产业收入存在长期显著影响。农民人均纯收入构成中，除转移性收入和财政性收入外，农民外出务工获得的工资性收入不断增长。近10年间，农民工资性收入由2004年的998.46元增加到2012年的3447.5元。农民收入的增加意味着我国城镇化进程对减贫起到了有力地推动作用。

3.十八大以来的新型城镇化阶段（2013年至今）

这一阶段的城镇化进程不仅促进了产业的聚合发展，而且还带来农村产业的结构性调整。尤其是城镇化、工业化和信息化的推进，贫困地区农业产业化进程加快，农村工业尤其是农副产品加工企业进一步集聚发展，带动了贫困地区经济和社会发展。此外，贫困地区农民的生活方式和观念发生转变，文化素质得到提高，市场意识、经营意识和创业创新意识增强，精神生活日益丰富。世界银行与国际货币基金组织发布的《2013年全球监测报告》指出，全球80%的产品和服务生产发生在城市，因此城市化程度相对较高的国家如中国和许多东亚、拉美国家在降低全世界的极度贫困率方面发挥了重要作用。中国通过城镇化把农村劳动力转移到制造业等行业，直接推动了贫困率的下降。

■至于海邦 于怀/摄

城镇化在推进减贫的同时也产生了新问题

城镇化对减少我国贫困人口发挥了十分重要的作用。但在此进程中，一些新问题不容忽视。

1.质量不高

虽然城镇化进程不断提高了城镇化率，也不断提高了城镇居民尤其是连片特困地区居民的人均纯收入，但是，户籍人口的城镇化水平依然比较低。2013年，我国常住人口城镇化率为53.7%，但户籍人口城镇化率只有36%左右，低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平。就区域而言，发达地区的城镇化水平较高，聚集扩散效应显著，贫困地区的主要劳动力即农民工流向了发达地区。因此，带动减贫事业发展的效果明显。而在我国减贫的主战场——连片特困地区，城镇化水平依然较低，2013年城镇化率仅为28.91%，连片特困地区的人均GDP和人均财政只达到了全国平均水平的26.39%和11.13%。因而，带动减贫事业发展的效力不大。

2.结构不合理

由于体制机制等问题，在我国传统城镇化阶段，人力、物力以及各种资源集中在大中城市，城镇化呈现出大中城市比较臃肿、小城市和中小城镇发展乏力的现实局面，城镇结构不合理造成的大城市病、雾霾等环境污染问题突出。一些超大城市的建成，使得城市的不平等、贫困和贫民窟等问题突出。在连片特困地区，由于产业基础薄弱，城镇内生发育和发展的进程相对较慢，有些地区甚至存在“先天局限”。迫于外界压力，部分地区因倒逼还产生了“被城镇”、“造城镇”等城镇化“怪相”。表现为城镇化的宏观布局和城镇内部空间布局结构不合理，“二元”的城镇化建设模式在一段时期客观存在，集中建设大中城市的思路没有改变，而对连片特困地区减贫产生直接效应的县域城镇化和小城镇建设支持不足。

3.城乡差距较大

在城镇化进程中，我国城乡差距与增长的城镇化率一样呈正相关态势。1978年，我国城乡收入差为209.8元，1995年达到2705.3元，到2012年更是达到了16648元。在连片特困地区，重视城镇而忽略广大农村的“二元”扶贫开发模式导致城乡差别较大，城镇化进程带来了大规模人口迁移，一方面有助于减缓农村贫困；另一方面又会带来新的贫困问题。新贫困人群将随城镇化进程逐渐增加，甚至成为贫困问题的主要方面。尤其在公共产品的供给及其基本服务等层面，在连片特困地区，城乡之间依然存在较大差距。

以新型城镇化引领扶贫开发战略实施

1.新型城镇化成为规避传统城镇化缺陷，保持城镇化持续健康发展，引领扶贫开发有效实施的重大战略决策部署

2012年11月召开的中共十八大，明确提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。2012年12月中央经济工作会议指出，要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量；同时明确城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。十八届三中全会后，中央第一次召开了推进新型城镇化的专门会议，并出台了《国家新型城镇化规划（2014-2020）》。2014年中央农村工作会议强调，要“发挥好新型城镇化对农业现代化的辐射带动作用”，“继续向贫困宣战，促进区域开发与精准扶贫相结合，加快贫困地区脱贫致富步伐”。2014年全国两会政府工作报告进一步指出，“要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路，遵循发展规律，积极稳妥推进，着力提升质量”，这标志着我国进入到新型城镇化阶段（2013-今）。

2.总体协调、稳步推进新型城镇化，实现“减贫”向“脱贫”的根本转变

以新型城镇化推进减贫，在国家宏观层面，应通过新型城镇化的顶层设计，着力提高城镇化的水平和质量，形成大中城市和中小城市、小城镇协同发展格局，使新型工业化、信息化、新型城镇化与农业现代化协同推进，城乡差距缩小，流动渠道畅通，城乡得以统筹发展。针对贫困地区尤其是连片特困地区这一微观层面，应有针对性地进行新型城镇化的规划设计，既强调市场的决定性作用，又强调政府的规划、引导、管理和保障作用。在国家新型城镇化规划纲要实施背景下，应出台更为精准的“连片特困地区新型城镇化规划建设实施纲要”，建构城镇化与扶贫开发“双轮驱动”的战略新布局。在政策机制上，应为连片特困地区新型城镇化的推进释放更多的制度红利；在转移支付上，投入更多的财力和物力，为连片特困地区提供强有力的资本支撑，以此带动连片特困地区区域发展，促进扶贫开发战略顺利实施。

3.连片特困地区应不断增强内生发展能力，大力推进新型城镇化

（1）基于连片特困地区资源禀赋结构以及区际差异选择比较优势，以此发展连片特困地区独特产业，并培育成为优势产业，使之具有竞争优势，并不断培育发展壮大，为连片特困地区新型城镇化的推进建构坚实的产业支撑体系。

（2）依托城市群、经济圈以及西部开发、中部崛起、“一带一路”等国家重大战略布局，着力推进连片特困地区县域城镇和中小城镇建设，尤其在土地供应、财政收支、规划设计、城镇管理经营和户籍制度改革等方面给予大力支持，真正发挥连片特困地区县域城镇和中小城镇在链接城乡、带动减贫，以及破除城乡“二元”体制和“二元”扶贫治理模式最为“关键”一环的重大作用，打通城镇化引领减贫这“最后一公里”，实现属地城镇化和以人为核心的城镇化。

（3）结合连片特困地区特点，着力培育、建设一批旅游型、边贸物流型、历史文化遗产型、记忆场所活化创新型、特色产业型、生态休闲型等典型示范城镇，以此带动相关产业，推进扶贫开发。

（4）将生态文明融入连片特困地区新型城镇化建设之中，保留城乡文化遗产，活化创新城乡历史记忆场所，使连片特困地区新型城镇化朝着绿色化以及资源节约和环境友好的方向前进。