转型背景下东莞市公共服务设施规划策略探索

刘慧怡+郝云庆

摘 要：立足公共配套总量供给不足、品质普遍欠佳、空间发展失衡三大基本矛盾，紧紧围绕城市升级推动产业转型的基本观点，强调城市配套要突出“以人为本”，并从配套人口、统筹整合、空间配置和建设实施4方面提出公共服务设施规划的方向和策略。

关键词：公共服务设施；转型发展；以人为本；城市规划

中图分类号：TU984.1 文献标识码：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.15.019

文章编号：2095-6835（2015）15-0019-02

改革开放30多年来，东莞凭借优越的地缘优势和“敢为天下先”的拼搏精神，抓住改革开放的第一波浪潮，引进“三来一补”发展加工制造业，从一个昔日默默无闻的传统农业县转变成一个具有国际性影响的制造业基地，造就了闻名全国的“东莞模式”。工业化带动城镇化，到2014年，全市常住人口超过800万人，城镇化率超过88%. 然而，高速增长的背后伴随的是资源消耗和环境恶化，粗放型模式已经陷入了难以为继的困境，整个城市面临着转型发展的战略性问题。

正逢其时，在住建部的支持下，东莞开启了新一轮的城市总体规划修编，并成为了总规编制和审批改革的试点城市。总规提出由制造城市向宜居城市转型的发展目标，利用城市空间转型为社会经济的全面转型提供强有力的支撑。未来城市竞争是人才的竞争，宜居的生活环境是核心竞争力。其中，优质公共产品和公共服务的供给对于改善生活质量、提升城市生活品质有关键的作用。在这一背景下，本文基于教育、医疗卫生、文化、体育和社会福利等5大类公益性设施，对总规公共服务设施规划的方向和策略提出了初步的想法。

1 问题和矛盾

1.1 实施机制缺乏，用地设施总量供给不足

在市场主导发展的大环境下，快速增长的工业用地占据大量的城市增量空间，但是，公共配套用地保障、刚性约束、鼓励政策等机制并没有及时建立，造成了设施难落地、难实施的两难局面。2014年用地数据显示，东莞市文化、教育科研、体育、医疗卫生和社会福利5项设施共计用地3 797 hm2，仅占建设用地的3.24%，人均用地只有5.4 m2，达不到国家标准要求。

实际上，外来人口的快速增长所带来的供需矛盾已经较为明显了。以基础教育为例，呈现出了整体学位供给不足的情况。其中，幼儿园、小学学位已饱和，但是，入学需求却在逐年递增，民办学校超规模招生现象比较普遍；中学方面受到了现行教育政策生源的限制，外来人口难以就地升读初、高中。另外，医疗整体供给偏低，据2012年统计，全市医疗卫生机构千人床位数为2.9床，千人执业（助理）医师为1.7人，与同类城市乃至与珠三角、全省、全国相比，均处于较低水平。

1.2 规划各自为政，服务设施水平低

目前，全市公共服务设施是一种分散扁平化的配置模式。全市下辖4个街道办事处、28个镇和4大园区，村（居）委会594个。镇街与社区作为主要设施配置主体，为了改善投资环境，各自为政，相互竞争，在财政能力范围内实施“小而全”配套，服务水平难以提升，全市层面整体呈现“小规模、低标准、不集约”的特点。另一方面，配套设施差异性不足、针对性不足，只涉及大众性、常规性设施，而对特殊人群的特殊需求照顾不周，专业性公共服务设施严重缺乏。以专业公共卫生机构为例，其服务水平与其他城市相差甚远。专业公共温升机构横向对比如表1所示。

表1 专业公共卫生机构横向对比

数据来源：2013年各市统计年鉴

1.3 统筹协调不力，空间发展失衡

整体水平空间分布不均。在镇街主导设施供给方面，在建设过程中，既不上报市相关主管部门也不与相邻镇街沟通协调，随意性比较大，导致建设标准差异距大。横比全市，虽然发达镇街在设施用地总量水平上占据优势，但是，人均用地水平却反而偏低，没有充分考虑到人口规模的差异，导致供给偏差巨大。

另一方面，在市级优质设施高度集中的中心城区，严重挑战各类设施承载力。比如在全市8所三甲医院中，有5所位于中心城区，引发了大规模跨区就医现象，中心城区就诊强度明显高于其他镇街，排队、停车等问题一直难以解决。跨区就学问题同样突出，上下学高峰引起城市局部交通拥堵，为居民的日常出行带来了严重困扰。

公服设施总量水平空间分布如图1所示，公服设施人均水平空间分布如图2所示。

2 配套思维转型

过去，工业化主导了城镇化的发展，城市空间政策以供给为导向，工业化与经济增长是发展的核心。城市配套主要是为了提高生产效率，修建了大量车行道路、标准厂房和其他支撑型的基础设施。当下，新型城镇化强调以人为核心，配套思维由供给导向转为需求导向，城市应更关注优质公共产品和公共服务的供给，进而创造更具竞争力的生活工作环境，吸引高素质人才集聚，保障城市的可持续发展，以城市升级反向带动产业转型。这是城市创造美好生活的本质，强调城市与人的共同发展。因此，围绕人的发展需求，未来城市公共配套要突出“公平、关怀、宜居”三大重点。体现公平，实现本外居民平等共享，创造和谐共融氛围；加强关怀，强化人性化的使用体验，选址布局便捷易达；强调宜居，提供均等的基本服务，并增加多元丰富的选择机会。

3 配套策略转变

3.1 人口策略

3.1.1 以供定需，确定人口规模

近年来，常住人口的增长是随着经济发展同步放缓的，并呈现波动趋势。此外，户籍制度、生育制度等都在探索改革阶段。城市未来人口不确定性的增强，使人口规模的合理预测变得极为困难。

经济社会在转型，城市也在转型，“发展”思维逐步取代“增长”思维，过去对资源、土地、劳动力的依赖也将转化为对资本、技术的追求，城市人口的焦点在于质量而非数量。因此，人口配套策略必须强调以供定需，一方面，从转型发展的角度入手，引导形成与城市产业结构相匹配的适度人口规模；另一方面，从有效供给的角度入手，适当控制人口规模，提高城市公共服务和生态环境的整体品质，维持对人才的吸引力。

3.1.2 主动引导，调节人口结构

人口结构调整是实现城市转型的关键性因素，在公共配套中应突出2个重点：①稳定年青劳动力，按较高的标准配置，减少常住人口的流动性，特别是要应对好抚养比上升的大趋势。学校、医院等设施要按更加合理的配比预留建设，增强城市的归属感，留住一批积累了长期经验的技术工人。②提升人口素质，吸引高素质人才在本地扎根。在建设城市公共服务设施时，除了要便捷地解决基本生活需求外，还要增加丰富多元的品质型服务，建立起学习型、进步型的社会氛围，不断完善高等教育、职业教育和就业培训等配套服务，促进人口素质的就地提升。

3.2 统筹策略

3.2.1 城乡一体，实现统一底线标准

目前，东莞市建设用地已达1 168 km2，市域比例占47.5%.从经济活动、产业结构、城镇面貌和生活方式等方面来看，城市与乡镇之间不存在明显的差异，整个市域实际上已成连绵发展的城市群。结合城乡统筹、一体发展的思路，镇街与社区的配套标准应向城市标准看齐。与居民日常生活息息相关的基层公共服务，包括基础教育服务、基础医疗卫生服务、大众健身体育服务、基础综合文化服务和基本福利服务等，按照均等普惠的底线思维实现统一标准覆盖城乡，并形成刚性约束。作为指导全市发展主体的规范性文件，要有序推进公共服务设施的建设。

3.2.2 组团整合，共享城市优质服务

以分区统筹为导向，打破行政区藩篱，引导镇街、社区向大组团抱团合作转变。突破村镇视野，改变各自为政、“小而全”的配套模式，站在城市高度实现优质公共服务的供给，引导资源要素的优化配置和高效整合。将那些对城市结构、空间格局、整体空间品质产生重大影响的品质型公共服务设施，从市政府层面入手组团统筹规划与建设，使公共服务多组团多中心做大做强，从而实现城市配套的共建共享，集中提升服务品质。

3.3 空间策略

3.3.1 依托城乡中心构建紧凑型公共服务等级体系

遵照“集中布局、集约配套”的原则，实现设施运行效率的提高和运行成本的降低。通过分级配置，优先将主要公共服务设施投放到各级城乡中心，使整体服务水平与之相匹配，鼓励引导市场高强度开发，形成紧凑集中、等级清晰的城乡中心层次格局。

3.3.2 依托公共交通形成专业性服务节点

遵照“公交串联、公众易达”的原则，提高设施使用的便捷性和对外辐射能力。以珠三角一体化全面推动轨道建设为契机，结合各级公共交通枢纽，利用城际轨道站点、城市轻轨站点和综合客运站场等布置专业性公共服务设施，形成服务区域的专业性服务节点。

3.3.3 依托特色环境资源打造标志性服务空间

遵照“因地制宜、贴近本土”的原则，彰显城市特色和地域文化，结合自然生态环境、历史文化景观和特色优势产业等各种资源禀赋，就地选址，布置具有标志性的服务设施，形成环境相宜、独具特色的城市配套设施，改善城市形象，提升城市品位。

3.4 实施策略

3.4.1 同步城市更新保障发展空间

城市更新的成熟地区往往是交通区位优越而城市公共服务设施需求旺盛的区域。抓住城市更新这一重大战略契机，大力完善公共设施配套水平。一方面，发挥政府的主导性作用，在城市更新早期明确社会性、公共性强的更新项目，由政府直接介入推动实施；另一方面，划定城市更新管控单元，严格落实更新单元的公共设施配套要求，建立公共配套与更新项目的捆绑实施关系。

3.4.2 设施承载能力引导城市开发

在城市规划过程中，要强调城市开发强度与设施承载能力挂钩。根据基础设施的建设情况和公共服务的水平决定城市开发量，在优越区位集中加大设施和服务的投入力度，鼓励高强度的紧凑开发，避免盲目适应市场均质开发而形成被动均质供给。建立土地出让与公共配套挂钩机制，扭转公共设施滞后发展的状态。在城市开发的过程中，要严格落实公共设施的配套要求，并以此作为地产开发项目审批的前提条件。

参考文献

[1]欧阳南江.以城市为依托带动东莞新一轮发展——专访东莞市城乡规划局局长[J].东莞规划，2013，13（3）：9-12.

[2]林培炼.新一轮东莞市城市总体规划专题研究的思考——东莞市人口发展专题[J].东莞规划，2013，13（3）：34.

[3]徐碧颖，周乐.均等与多元：北京公共服务设施现状解析与发展探讨[G]// 2014中国城市规划年会论文集.北京：中国城市规划学会，2014.

〔编辑：白洁〕