基于实施效果来探讨城市总规实施评估的意义

摘要：城市规划评估按对象可大体分为三类：对规划制订程序和内容的评估、对规划实施过程的评估以及对规划实施结果的评估，针对三个方面分别有相应的评估重点与方法[1]。本文将结合《扬州市城市总体规划（2012-2020）》的编制，从上轮规划实施结果的角度评价其对城市规划的影响，存在的问题并提出可能的改进办法，强调对规划实施结果评估的必要性，希望籍此对新一轮的总规起到一定的启示作用。

关键词：城市总体规划；实施效果；规划评估

前 言

2009年4月，住房和城乡建设部颁布了《城市总体规划实施评估办法（试行）》，旨在评价总体规划实施的效果、发现实施中存在的问题和原因、提出相应的对策措施。新加坡在“规划法令1985”中明确规定，“总体规划每五年必须至少检讨一次”[2]。我国的《城市总体规划实施评估办法》（试行）规定：城市总体规划实施情况评估工作，原则上应当每2年进行一次。江苏省建设厅关于印发《江苏省2030年城市总体规划修编要点》的通知（苏建规〔2009〕91号）也强调了做好现行总体规划实施评估的重要性，明确提出：对现行城市总体规划的实施情况要进行认真总结和评估，准确把握城市发展的重点问题，为新一轮总规打下基础[3]。

本文将结合《扬州市城市总体规划（2012-2020）》的编制，从上轮总规实施结果的角度对开展总规定期评估的必要性作一尝试性探索分析。该评估是将实施结果与上轮规划确定的阶段性蓝图进行对照，评价其符合的程度与广度，并籍此对新一轮的总规起到一定的启示作用，从而印证城市总体规划实施情况评估工作的必要性。

1 便于适时协调社会经济与城市空间发展的关系

从城市发展的客观规律来看，城市社会经济发展与城市空间结构之间存在着由适应与不适应乃至重新适应的动态调整与平衡关系[4]。当社会经济发展背景、速度与发展目标变化时，城市空间结构也必须作出相应调整。

《扬州城市总体规划（2002—2020）》编制时，正是城市化进入一个高速发展的阶段，城市人口与用地规模扩展迅猛，规划要求对未来二十年的城市发展作出准确的判断。事实证明，五年来，依据02版总规，在强化规划的空间调控能力，有效整合城乡资源，加快中心城区升级和品位提升，推进城乡一体化协调发展方面取得了较为显著的成效，当时的总规确实有效地引导了扬州快速城市化时期空间格局的演变，但随着社会经济快速发展的同时，城市发展方向也有所改变，城市规模快速增长，城市建设空间超过了总规预测的速度快速发展，特别是随着宁通铁路、扬州火车站和苏中机场的开工建设，以及当前面临的国家加快重大基础设施投资建设等拉动内需的新形势，给扬州市城市的发展带来了积极且深远的影响，现行的总规已难以继续有效支撑城市发展的空间布局。如下图1所示：

（图1-a）2002-2020版总规的市域城镇空间结构为“一心四城、两轴多镇” [5]。

（图1-b）2012-2020版总规的市域城镇空间结构为“一核三副、一带一轴” [6]。

a.市域城镇空间结构规划图（2002-2020） b.市域城镇空间结构规划图（2012-2020）

图1 新旧市域城镇空间结构规划图

为此，对上版的总体规划的实施回顾评价显得尤为重要，迫切需要对城市空间格局进行优化，从而更好地满足于社会经济发展的需求。在新版总规的编制过程中，已经注意到在城市社会经济快速发展的态势之下，扬州主城已经与江都、仪征在空间上表现出越来越显著的一体化趋势，都市区正从单纯的低成本用地扩张向区域协作分工转变，整合江都、仪征，构建扬州都市区的发展趋势已经非常明朗。

2 为开展城市总体规划调整、修编提供决策依据

对现行城市总体规划的实施情况进行定期认真总结和评估，动态了解城市总体规划的实施状况，分析城市发展和建设的实际情况与城市总体规划之间的实施差距，对规划实施中存在的偏差和问题，进行专题研究，提出完善规划实施机制与政策保障措施的建议，为新形势下的总规提供指导和决策依据。

结果表明：上版总规在彰显扬州特色、提升城市品质方面和引导城市功能合理布局，促进城市人居环境的提升方面起到了重要作用，但是，在产业结构方面的研究不够深入，仍需优化调整，交通引导城市发展不够，名城保护发展工作依然繁重，规划提出的多项指标从目前来看也突破了当初的规划预测，如：规划预测2020年中心城区城市人口100万 ，而实际在2011年人口即达到了149.5万。面对规模的问题，新版总规也提出了应对策略及措施，规划提出：在确保近5年建设用地的前提下，各区明确近期建设面积和用地范围，其余用地作为备用地，今后视城市建设情况通过规划修编予以调整，确保建设用地总面积控制。规划2020年扬州市区总人口320万人，城镇人口约256万，城乡建设用地规模控制在543平方公里。其中：中心城区城市人口达210万人，城市建设用地规模230平方公里，如下图2所示。

图2 中心城区土地利用规划图（2012-2020）

因此，扬州上版城市总体规划实施回顾评价的主要结论，能够为上级主管部门批准开展新一轮的城市总体规划提供决策依据与支撑，从而能够更加理性、合理地确定新的规划内容。

3 可以更好地保证城市总体规划的执行，推动城市发展

上版总规的可实施性较高，对整个城市的实施计划把握的较好，也有效指导了下层次的规划，但是也存在着一些问题，如：规划部门的建设规划完成后，在实际工作中往往得不到及时的执行，或者在施行过程中会遇到各种阻力。因此，需要对上版总规的实施效果进行及时回顾，总结成功的经验，分析遇到的问题的原因，只有这样 ，才能在新版总规的执行中努力克服这一问题，寻求各部门和各个体之间的一致行动，今儿保证规划的执行效果，推动城市的发展。

要以城市的发展目标为导向，把城市的发展自觉纳入到长三角区域的发展战略和大局当中，善于在增强服务区域的功能当中找到自身发展的方向，加快经济方式转变，大力推进“经济中心”和“宜居城市”建设。

4 结 语

开展扬州市上版城市总体规划的评估工作显得尤为必要，不仅可以总结成效，汲取经验，更重要的是可以对新版扬州市城市总体规划的编制起到积极的意义，从而保证城市长远经济目标和生态目标的实现，推动城市的发展。

参考文献

[1]南京城市总体规划实施回顾与评价课题组.南京城市总体规划（1991-2010）实施回顾与评价

[2]住房和城乡建设部关于印发《城市总体规划实施评估办法（试行）》的通知（建规[2009]59号）

[3]《江苏省2030年城市总体规划修编要点》苏建规〔2009〕91号

[4]宋彦.江志勇.杨晓.北美城市规划评估实践经验及启示.规划师.2010

[5]《扬州城市总体规划（2002—2020）》

[6]《扬州城市总体规划（2012—2030）》

作者简介：戴含乾（1981- ），男，国家注册城市规划师，同济大学城市规划硕士，主任工程师，研究方向：区域规划与战略分析、城市规划与设计、城市问题与研究。