土地利用总体规划与城乡总体规划的关系探究

摘要：伴随着城市化的进程逐渐加深，土地规划管理也得到了进一步的完善。土地利用总体规划与城乡总体规划的目的就是改善城乡土地的利用情况，并完善统筹规划，这也是政府的基本职能体现。作为城市未来的空间架构，城市的总体规划不仅要体现城市空间体系，和土地的合理安排与使用，更要构建适合人类居住生活的良好环境。而土地利用总体规划的限制又为城市总体规划带来了一定的制约，因此要明确土地利用总体规划与城乡总体规划的关系，以发挥土地利用总体规划与城乡总体规划的实际作用。本文就城乡总体规划与土地利用总体规划的差异展开分析，就土地利用总体规划与城乡总体规划的关系进行探讨。

关键词：土地规划管理；城乡规划；关系分析；存在的问题

一、前言。

土地利用总体规划属于管理型规划，管理各类用地指标，确定各类用地类型，城乡总体规划是管坐标的，是在土地总体规划范围内，研究怎么建设、如何建设，城乡的建设同时面临着土地利用总体规划与城乡总体规划的双重限制。事实上，土地利用总体规划与城乡总体规划的核心就是对土地进行管理，但因起步不同，存在差异，两者之间还是存在一定的矛盾关系的。从近几年对两项规划的编制、实施情况来看，两者在用地分类、划分标准、规划统计口径等方面都存在很多差异，协调起来的难度也大。下文就土地利用总体规划与城乡总体规划的差异展开分析，就两者存在的问题和关系进行研究。

二、土地利用总体规划与城乡总体规划的差异分析。

1、两者在内涵上的不同。

土地利用总体规划与城乡总体规划都是以国民经济与社会发展规划为依据，土地利用总体规划是落实上级分配的各项主要控制性指标，重点在于定性、定量、定位、定序，在土地资源的合理开发、利用、整治和保护层面确定各类用地的类型、规模、范围和时序，其是全面的整体的规划；城乡总体规划是对城市总体以及乡村总体规划的编制，是局部土地使用规划，属于点上规划，其应当依据我国经济和社会发展规划，且与土地利用总体规划相衔接的。两者存在内涵、主体以及层次上的明显差异，国土资源部门主要负责编制和实施土地利用总体规划，其实施应以土地本身的适宜性、土地资源的开发、利用以及整理、复垦和在空间上整体安排。城乡总体规划则要根据经济社会发展的真实需求，对城乡空间资源进行科学合理的配置，以实现城乡建设的具体规划。

2、两者在作用上的不同。

土地利用总体规划与城乡总体规划实施都是针对我国特殊国情的两种管理方式，而伴随着经济的不断发展，近几年，大量的农村剩余劳动力进入城市，使得城镇化的脚步得以加快。作为经济发展的基础性资源，土地资源的规划面临着严峻的考验。正是因为这种情况，为了合理的开发和利用土地资源，所以要进行限制土地的过度开发利用。另一方面，城市总体规划是为了加快城市的建设进程，随着建设用地的不断扩大，耕地面积逐渐缩小，城乡总体规划对于耕地、非农业用地的控制力度不足，最终造成了建设用地侵蚀耕地的情况。因此需要合理的城乡总体规划来缓解这样的情况。

3、两者在任务上的不同。

由上述可知，土地利用总体规划与城乡总体规划在内涵、作用上都存在差异，因此在实际的实施过程中，两者之间的内容也存在较大的差异。因管理部门和管理内容的不同，土地利用总体规划与城乡总体规划的指导思想和某些原则性的问题也存在差异，从而两者的任务也存在本质上的差别。土地利用总体规划就是为了科学合理的土地使用，其目的是达到最大的土地利用效率，而城乡总体规划则是为了满足城市建设进程加快而进行的措施，显然，两者在任务上存在着显著的差异，甚至存在互相制约的情况。

三、土地利用总体规划与城乡总体规划在实施中存在的问题。

1、管理部门缺少及时的沟通。

目前，就我国的基本情况来讲，土地利用总体规划与城乡总体规划工作是相互独立又相互制约的，分别由两个不同的部门来管理，土地利用总体规划的编制和实施由国土资源管理部门负责，而城乡总体规划则由城市建设和规划部门来负责。这种情况下非常容易造成沟通不及时、交流不全面而导致的工作障碍和冲突。同时，因各个部门执行的任务和原则有所差异，在实际的工作中难免出现问题，如果遇到相同的任务，可能因节约和集约的问题，或者部门职业理念的差异难以得到很好的协调，这不仅造成了工作无法统一，更阻碍了实际工作的顺利进行。

2、缺少健全的运营体制。

近几年，我国城乡建设高速发展，各方面的资源亟待利用和开发，土地利用总体规划与城乡规划工作很可能存在对同一个区域的土地进行规划和管理的情况。前面说到，因土地利用总体规划和城乡总体规划分别属于性质、任务、内涵等层次都不同，因此在实际的规划和管理过程中存在很多的繁琐步骤，这也为规划工作带来了极大的难度。不仅如此，相关部门即使能够根据自己的实际需求与目标对土地进行规划，但还是可能与另一个部门的规划与管理产生冲突，如果没有一个科学的沟通机制和健全的运营体制，不能够根据土地资源的独特条件进行合理的规划，选择适当的方案，势必会阻碍规划工作的实际运行进度。

四、土地利用总体规划与城乡总体规划的关系分析。

1、城乡总体规划与土地利用总体规划相互制约、相互影响。

众所周知，城乡的综合发展肯定会伴随着不可避免的土地资源紧缺与城乡发展用地需求矛盾，从而导致城乡总体规划与土地利用总体规划间相互制约、相互影响，主要表现在城镇建设用地的规模和布局上，城乡总体规划确定的城镇建设用地规模需要符合土地利用总体规划确定的城镇建设用地指标，而土地利用总体规划确定的城镇建设用地布局需满足城乡总体规划布局，因土地利用总体规划无法设计城市的发展形态。而受到市场经济的影响，城乡建设用地的增减挂钩政策成为了调节城乡结构，促进城乡经济发展，合理规划土地的最佳方案。该项目的实施不仅从实际出发定位和调整了用地，更是明确了产业发展与用地之间的关系，保证了土地的合理利用，切实加强了土地规划的合理性与城乡规划的可操作性。

2、土地利用总体规划与城乡总体规划的衔接与协调。

从空间范围上来看，土地利用总体规划是规划辖区内全部土地，管理用地指标，确定各类用地性质，其具有综合性，是全面的整体的规划，城乡总体规划是在土地利用总体规划确定的可用于建设的范围内进行建设规划，其是点上的规划，是主要规划怎么建、如何建；而从内容、方法上来看，城乡总体规划和土地利用总体规划又有各自的体系，并分别有着各自的内容、作用以及任务。我们可以看出，土地利用总体规划的范围比城乡规划大很多，城乡用地规划只是土地规划中的一个局部，我们只有清楚城乡总体规划与土地利用总体规划之间的点与面、局部与整体的关系，做到相互协调，共同发展，才能充分发挥两者的实际作用，为城乡发展提供有力条件。

五、结束语。

总而言之，土地利用总体规划与城乡总体规划之间存在着一定的关系和矛盾，但为了实现我国的可持续发展，保护耕地资源的目标，我们应根据实际的土地情况和我国基本国情，采取多种措施，通过加强两者的沟通、衔接与协调，以充分发挥土地利用总体规划与城乡总体规划的实际作用。

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作者简介：丁昌丽，女，1974年7月2日，民族：汉，籍贯：河南固始，学历：本科，专业：城建，职称：工程师