城乡结合部宅基地房屋拆迁中农民财产权益保障问题探析

祝亚南

摘 要：在我国城市化快速发展的大背景下，农村宅基地房屋的拆迁工作正在各地火热的进行当中。而对于拆迁过程中农民财产权益保障问题一直是农民自身关注的也是学术界研究的焦点。在拆迁补偿的这一做法上，传统的补偿方法是新建的房屋补偿，但是对于补偿标准以及各地的实际情况农民们往往处于被动的地位。该文以A市为例，以实地调研为基础，探究分析农民财产权益得不到保障的原因，并提出根据具体情况实施多种补偿方式并存的措施，确保农民财产权益不受侵害，维护社会公平稳定。

关键词：城乡结合部；宅基地；房屋拆迁；财产权益

中图分类号 D922.3 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）09-16-03

Peasant Property Rights Security Analysis of Urban-rural Fringe Land Housing Demolition Based on Investigation and Study on A City

Zhu Yanan

（Anhui University of Finance and Economics Institute of Finance and Public Management，Bengbu 233030，China）

Abstract：Under the background of rapid urbanization in China，the rural housing land around the house demolition work is hot in progress. For the demolition in the process of farmers' property rights security has been the farmer's attention is the focus of academic research. On the compensation of the practice，the traditional compensation method is the new building to compensate，but for around compensation standard and the actual situation of the farmers are often in a passive position. In A city and countryside integration of homestead housing units as an example，analyzed the farmers' property rights and interests of the demolition process involves specific problems and then from the characteristics of land and compensation standard and regional characteristic angle analysis causes of the problems in the final again in combination with the practical situation of professional knowledge，and in view of the problems put forward rational suggestions and comments.

Key words：Integration of urban and rural area；The homestead；Demolition；Property rights

改革开放以来，我国经济发展飞速，城市化水平不断提高，但是由于我国城乡差距较大，农村的经济发展还远达不到城市的水平，为了缩小城乡差距，实现城乡均衡发展，努力促进城乡融合成为新时期的奋斗目标之一。城乡结合部宅基地房屋拆迁是当下各地政府的一项重要工作，由于宅基地的社会特性以及拆迁工作自身的特点，在这项工作的进行中，拥有宅地基使用权的农民的财产权益保障问题一直是人们关注的焦点，拆迁过程中农民的自身意愿以及拆迁后的补偿标准、补偿的执行力等等问题有待进一步的探究。只有明确这些问题，并提出针对性的解决方案才能使拆迁工作顺利进行，才能最大限度保障农民的财产权益不受侵害，营造社会主义现代化建设的良好氛围。

1 基于相关概念和理论的现状概述

1.1 城乡结合部的概念 城乡结合部是指兼具城市和乡村的土地利用性质的城市与乡村地区的过渡地带，又称城市边缘地区。这些地带在城市化进程中会首先被纳入规划之中。

1.2 农村宅基地使用权的复杂性 一是主体的特定性。宅基地使用权是指农民依法享有的在集体土地上建造房屋和附属建筑供其家庭人口居住和使用的一种权利。宅基地使用权实质上是一种成员权，仅农村集体经济组织成员才能依法获得，法律规定不得自由转让。二是分配的福利性。宅基地使用权通常由农村经济组织成员依法向本集体经济组织提出申请，采取无偿划拨的方式，按户分配，而不是通过交易行为以支付价值的方式取得。三是操作的复杂性。宅基地分配遵循“一户一宅”原则，每户分配面积不能超过规定的标准，但在实际情形中有更多的复杂性问题是人们难以把握的。有的家庭人少房多，面积严重超标，无法进行调整，也无法收回超标部分；而有的家庭则人多房少，住房问题都很紧张。城乡结合部人地矛盾突出，宅基地占有情况更加复杂，宅基地使用权分配不均问题更加突出[1]。宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地，包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地3种类型。由于宅基地采取的是福利化的分配方式和长期的“无偿，无期限，无流动”使用方式，宅基地自身赋予农民的生存保障功能，其对于农民的重要性可见一斑。虽然在工业化、城镇化的今天，越来越多的农村人口向城镇迁移，但是还是有很多的老年人和留守儿童依靠宅基地房屋留在农村。

1.3 A市城乡结合部宅基地房屋拆迁概况 A市城镇化水平已经由2000年的30.71%提高到2012年的48.3%，特别是近2a来城镇化率年均提高1.65个百分点。在我们的调查研究中发现，A市越来越多的城乡结合部宅基地上的房屋都面临拆迁的现状，在城乡结合部地区拆迁的废墟废渣随处可见，伴随拆迁而来的就是由拆迁所引起的一系列的问题，其中最重要也最受到广大民众关心的就是农民的财产权益保障问题。

2 房屋拆迁中农民财产权益保障问题分析

2.1 拆迁过程中侵害农民的知情权、参与权和申诉权 《土地管理法》明确规定征地要公告，但是现实中多数是在征地已经批准后进行的，征地范围和征地补偿标准以及安置办法已经批准确定，只是通知被征地农民集体到指定单位办理补偿登记手续[2]。从我们的调查研究结果中显示，A市城乡结合部的农民对于宅基地房屋的拆迁的知情权，参与权和申诉权几乎不知晓，即使知道也很少有农民会运用自己的法律知识去维护自身的权益。

2.2 拆迁补偿费的计算方法不符合市场经济规律 《土地管理法》第47条规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费”。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3a平均年产值的30倍，这种按照土地原用途的年产值倍数进行计算的征地补偿费制度实际上没有体现土地的潜在收益和利用价值，也没有考虑土地对于农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更没有体现土地市场的供需状况，不符合市场经济规律，也不符合国际惯例。从我们对于A市城乡结合部农民的调查中发现，政府对于农民的拆迁补偿大多数是仅仅的拆迁补偿安置小区里的一套住房，而且都是简单的毛坯房，搬过去的农民还要对房子进行简单的装修才能住进去。对于A市的调查研究我们还了解到，在拆迁补偿方面还有一些问题存在。

2.3 补偿体系单一 通过调研发现，大多数A市宅基地房屋拆迁的补偿标准很单一，大多数情况下失地农民仅仅获得一套保障性住房，对于住房补偿的政策也不是透明化的，具体怎么补偿，一家补偿多少平米的房子也是不明确的。通过的问卷调查发现，多数农民渴望金钱补偿与房屋补偿二者结合的补偿方式，他们认为仅仅房屋补偿是不合理的。这种单一的补偿体系往往不符合实际情况，农民权益得不到切实保护。此外，对于一些没有掌握某些方面技能的农民来说，宅基地房屋拆迁虽然对于他们是乐于接受的，但由于失去生存保障功能的宅基地，他们难以适应就业市场的经济格局，如果拆迁户农民没有一技之长，在就业市场上找不到自己的立足点，房屋被拆之后，自身的生活经济来源也就很难得到保障。

2.4 城镇化对于拆迁补偿的影响 随着城镇化和工业化的进程的加快，越来越多的农民选择进城务工，尤其是年轻的劳动力，这在城乡结合部地区显得更加明显。农民们在城里打工挣钱以后很多都可以在城里买商品房，然后将家里人接到城里居住，因而大多数情况下他们不需要那种住房性的补偿反而更愿意接受货币性地补偿。调查发现，往往只是家庭里的老人居住在回迁房里，年轻人将孩子接到城里居住，老人留在城乡结合部的安置小区里，年轻人往往在节假日到父母那边或者接父母到城里，但是他们更希望能够将父母接到他们的住房里一起住，这样对于年老的父母能够及时的照料。而按照正常的家庭结构进行补偿的话，所获得的安置小区住房的面积对于老人们来说实在是有点大。就实际情况而言，现行的补偿标准得不到广大农民的认同。

2.5 拆迁户农民的财产权益得不到切实的保障 在被调查采访的农民中，大约有60%的人对于被拆迁征地后政府给予的补偿或者相关的关心政策表示不满意，他们认为政府拆迁工作进行的整个过程中没有做到公开化和透明化，认为政府的补偿标准并不明确，只是通过村委会或者居委会通知他们相关的工作，感觉自己并不是拆迁工作的实际利益相关者。就政府给予的补偿安置房屋来说，农民们认为他们没有选择的余地，都是政府挨家挨户集体安排的，还有就是政府不能及时给予补偿安置小区的住房，而是给予农民相应的安置过渡费用，用于农民们暂时租住房屋的租金用，就农民反映来看，给予的安置过渡费都是统一的标准，这样有的家庭人口数多可能就不够用了，由于每一个家庭的结构体系不一样所以这样的政策很难适应农民们各自的需求。部分农民认为，在这项工作的进行前、进行中以及进行后，其财产权益都或多或少地受到侵害。

3 拆迁户农民财产权益得不到保障的原因分析

3.1 宅基地房屋的特有属性（1）宅基地使用权属于公有产权，属于福利性地社会对农民的分配，即使宅基地被征为国有，其使用权性质也没有发生根本改变，不能评估作价，不得随意转让，而宅基地上的房屋等附着建筑物则属于私有产权。（2）宅基地房屋户均面积一般大于城市房屋户均面积，这意味着如果拆时按相同的市价补偿，宅基地房屋户均补偿金额相当于城市房屋户均补偿额的数倍。（3）城乡结合部宅基地房屋不仅用于农民自住，近年来用于出租以获得额外家庭经济来源的现象也很常见。在城乡二元体系背景下，加上城市化的推波助澜，越来越多的农民实现“农转非”，而农民们一旦将户口迁至城市，也就失去对宅基地的继承权。而常年居住在宅基地房屋上的农民对于土地有着根深蒂固的情感，他们不愿意失去那片维系他们生活与劳动的土地和房屋。

3.2 受地区特征的影响较大 一般情况下，房地产市场越发达，城市地理位置越优越，拆迁户农民越能够得到满意的补偿，权益也更能够得到保障。而由于A市的地理位置较偏，加上经济欠发达，房地产市场正处于发展阶段，对于城市房屋的买卖交易活动尚不活跃。此外，由于政策权利的层层下放，对于国家和政府的相关拆迁或者房产政策在落到实处的过程中，可能会存在滥用职权或者不够透明公开等原因，导致被拆迁户农民的合法财产权益得不到有效和及时地保障。

4 保障和维护被拆迁农民财产权益的对策建议

4.1 努力实现拆迁工作整个过程的公开化、透明化 政府在拆除城乡结合部的宅基地上的房屋前，要向整体拆迁的村民委员会提交相关的文件并告之村委会必须通知到每一个被拆迁户；拆迁办公室或者相应的工作人员应该和村委会商量就拆迁工作的准备和进行和被拆迁户代表召开会议，认真听取被拆迁户代表的发言，并积极地采纳相关合理的建议。例如，湖南省大部分市、州采取的征地协议和“两公告一登记”程序相结合的办法；黑龙江省实行的“征地预公告”制度都是很不错的实践经验。鉴于大多数农民的文化素质不是很高，缺乏相关的拆迁法律法规和政策的了解，因此要对农民进行相关法律法规政策的学习，可以在村委会或者居委会的村规民约处张贴相关的法律条文供农民们学习或者定期召开公开课辅导。

4.2 改变单一的拆迁补偿体系，合理补偿标准 对于城乡结合部的农民来说，单一的住房补贴体系是不能长久持续的。随着城镇化的发展和工业化的进程的加快，城乡结合部的农民的生活水平得到了不小的改善，因而即使是住房补贴也应该明确实施补贴的标准。如天津市华明镇的政策规定，换房按照30m2/人的标准置换商品房，一户人家最多可换取3～4套房子，超出面积部分，按商品房价格购买，政府给予一定的补助[3]。政府应该根据实际的发展情况给农民们提供适合他们自身的补偿体系，将金钱补偿或者社会保险补偿纳入到旧的补偿体系中去。在测算征地补偿费用时，要综合考虑被征地的土地利用价值包括被征地交通、与城市距离、农业产值等作为判定被征地等级的标准，从而突破先前的相对固定的测算标准，这样可以作为合理征地补偿标准的依据。

4.3 尝试探索更多的补偿途径，维护农民的财产权益 在给予被征地农民安置补助房屋的实施过程中，要让农民们发挥自身一定的主动权，了解不同农民对于补贴性房屋的具体需求，尽量做到满足每一位农民的需求，实在不能满足的可以再协商解决。在不同的尝试补偿做法中，现阶段比较广泛应用的就是给失地农民购买养老保险。征用土地后给予农民的安置补助费可以不再直接给农民，可以由政府部门直接在银行或者劳动部门给农民开设安置补助专用账户，把安置补助费用直接划给每个被征地农民的专用账户中去[4]。政府部门还可以为那些被征地的农民们提供专用农民们的就业招聘会，向社会散布聘用务工的岗位，让那些失地的农民们能够找到适合自己发展的工作，或者政府给予他们创业相关的政策指导和培训等。这些做法都可以为拆迁户农民的后续生活保障提供方法，从而使农民们的权益得到切实的保障和维护。

4.4 完善相关的法律法规，切实维护农民权益 《土地管理法实施条例》规定，对于补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决，但这样的救济措施是远远不够的。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施，现行立法缺乏明确全面的规定[5]。因此，国家立法机关应该认识到征地法律法规的不完善之处，不断地完善更新土地征收相关的法律法规，从而为维护农民的财产权益提供更多的依据和保障。

参考文献

[1]潘佳瑭.城乡结合部宅基地房屋拆迁政策研究[J].中国房地产，2009，10.

[2]中国法制出版社编.中华人民共和国土地管理法[M].北京：中国法制出版社，2013.

[3]刘鸿.PFI在小城镇基础设施建设融资中的应用[D].成都：西华大学，2011.

[4]张汝立.农转工：失地农民的劳动与生活[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[5]胡信彪.土地征收与房屋拆迁[M].北京：中国民主法制出版社，2006.

（责编：张宏民）