安徽省建设用地增减挂钩项目运行保障对策研究

王迎庆

摘 要：详细阐述了安徽省建设用地增减挂钩实施情况及实施成效，并从指标运行交易、实施时空程序、审批管理权限、保护农民利益、监管技术水平等方面，提出安徽省未来城乡建设用地增减挂钩项目建设保障措施，以期为安徽省开展城乡建设用地增减挂钩项目建设提供实践参考。

关键词：建设用地；增减挂钩；保障对策；安徽

中图分类号 F293.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）09-11-03

随着工业化、城镇化进程的加快，中国建设用地的需求量大幅增加，由于土地的有限性和稀缺性，土地供需矛盾日益突出。为了保住1.2亿hm2耕地红线，保障国家粮食安全，必须从优化建设用地结构出发，通过集约节约集体建设用地，尽可能满足日益增长的工业化和城镇化用地需求。为此，中国自2008年城乡建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩（以下简称“增减挂钩”）政策全面实施以来，在改善农村居住环境，促进新农村建设，保障土地集约利用，保护耕地总量平衡，拉动城乡投资消费需求，推动城乡一体化发展等方面发挥了积极作用。通过各级部门贯彻实施增减挂钩项目，取得一定成就，同时也出现诸多问题，一些学者已从政策制度[1-2]、潜力测算[3]、模式设计[4]、效益评价[5]等方面进行了深入研究，也有结合地方实际展开针对性研究[6-7]，均取得较好研究成果。但由于各地方差异而导致各有特征及特色，在此结合安徽省增减挂钩实际开展情况，分析安徽省增减挂钩实施成效，从指标运行交易、实施时空程序、审批管理权限、保护农民利益、监管技术水平等方面提出保障政策，确保全省未来增减挂钩项目顺利推进。

1 研究区概况

安徽省位于中国东南部，紧邻中国经济最具发展活力的长江三角洲地区，东有江苏、浙江，北接山东，是承接沿海发达地区经济辐射和产业转移的前沿地带，西有湖北、河南，南有江西，是中国实施西部大开发、加快中部崛起战略的桥头堡，具有独特的承东启西、连南接北的区位优势。全省地形地貌呈现多样性，长江和淮河自西向东横贯全境，可分为淮北平原、江淮丘陵、皖西大别山区、沿江平原、皖南山区等5个自然区域，主要山脉有大别山、黄山、九华山与天柱山等。长江流经安徽南部，境内全长416km，淮河流经安徽北部，境内全长430km，新安江为钱塘江正源，境内干流长240km。长江水系湖泊众多，较大的有巢湖、龙感湖、南漪湖等，其中巢湖面积800余km2，为中国五大淡水湖之一。

2 安徽省城乡建设用地增减挂钩实施及成效

2.1 增减挂钩本质内涵 城乡建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩（以下简称增减挂钩），是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标[8]（图1）。

图1 建设用地增减挂钩示意

2.2 增减挂钩开展情况 2008年，安徽省被列入全国第二批城乡建设用地增减挂钩试点省，并按照“政府引导、群众自愿、封闭运行、规范管理”的总体要求，共批准实施城乡建设用地增减挂钩项目651个，批准使用挂钩指标1.55万hm2。通过调查走访的情况来看，项目区农民生产生活条件得到了改善，建设用地利用水平大为提高，达到了“发展得空间、政府得民心、农民得实惠”三赢局面，取得了预期效果。

2.2.1 提前做好谋划，规范工作程序 2006年，安徽省在尚未列入城乡增减挂钩试点省的情况下，依据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）和国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作的意见》（国土资发[2005]207号）文件精神，及时印发了《关于做好城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（皖政办[2006]263号），提前部署、积极筹备增减挂钩试点工作。多年来，安徽省一直要求各地积极开展农村建设用地整治潜力普查，做好增减挂钩实施项目前期民意调查，建立项目储备库。与此同时，对照国家文件规定，及时出台诸多配套地方项目实施的具体规章制度，进一步规范挂钩实施规划编制、报批、实施、验收、监管、报备和计划管理等环节。

2.2.2 因地制宜管理，差别化开展增减挂钩 全省地貌皖北以平原为主，江淮以丘陵为主，皖西、皖南以低山为主，特殊地形地貌特点决定了各地农村建设用地整治潜力、难度、区域经济社会发展水平上存在差异，也影响各地政府开展这项工作的重视程度。例如皖北地区，一方面由于农业比重大，农村人口多，城镇化水平低，城镇建设相对滞后，地区经济发展相对落后，农村大部分房屋建于20世纪70年代和80年代，近年来农民收入也有着很大提高，翻建新房意愿强烈；另一方面该地区地势平坦，村庄占地面积大且易于复垦，同时复垦后耕地比重高，当地政府和村集体经济组织积极性高，统筹全省并有差别的对皖北地区实行了政策倾斜。

2.2.3 优先保障农民权益，确保项目有序推进 改善农民生产生活条件是增减挂钩的主要目标之一，安徽省在开展挂钩试点工作时把群众工作放在首位，一切以维护农民利益为出发点和落脚点。为防范地方政府片面追求增加城镇建设用地指标的倾向，全省要求各地在安排挂钩周转指标时必须优先保障农村建新所需，比例不得低于10%；建新区因规划调整或其他特殊情况无法实施，确需局部调整农村建新区位置的，应确保调整后的位置仍在农村区域内，不得调整到城镇，为农村提供更大的发展空间；在拆旧地块完成复垦并通过验收后，涉及征收集体土地的建新地块（除用于农民安置地块外）方可单独办理土地征收审批手续。

2.3 增减挂钩成效分析

2.3.1 加强耕地保护，推动农业现代化建设 到目前为止，全省共批准挂钩项目651个，复垦耕地1.6万hm2，在满足新型城镇化、工业化建设用地需求的同时，保障了项目区内耕地数量有增加、质量不降低的要求。在项目实施中，推广将拆旧复垦与建新占用耕地表土层剥离相结合等方法，高标准规划设计，整理形成了一批配套设施齐全、与周边农田成片连方的耕地。与此同时，随着农民向中心村和城镇积聚，促进了农村土地承包经营权流转，原承包土地交由种植大户或统一交由集体组织专业化经营，农业集约化程度得到提升，推动了农业现代化建设。

2.3.2 提高节约集约用地水平，优化城乡用地布局 近年来随着城镇化进程的加快，城市建设用地规模不断扩大，严格的耕地保护制度对城乡建设用地的总规模进行了控制。一方面城市建设矛盾突出，用地十分紧张，另一方面大量村庄外廓不断扩大，用地铺张，村内废弃土地增多，部分村庄明显趋于空壳化。一些“空心村”和老村庄占用的土地，耕不好耕，用不好用，造成了土地资源的极大浪费。挂钩工作启动至今，全省累计批准使用挂钩指标1.55万hm2。有力地保障了各地经济发展对建设用地需求，有效缓解了全省新增建设用地指标不足的压力。同时，通过开展挂钩工作，实行有计划的拆建，可以在一定程度上改变居民点多、散、乱的状况，解决“空心村”问题，达到优化土地结构和提高土地利用集约度的效果。全省经批准实施的挂钩项目，累计复垦农村建设用地1.72万hm2。安排农村建新用地0.28万hm2，其中农民安置用地为0.09万hm2，用地规模仅为原有规模5.3%；安排城镇建新1.26万hm2，使城乡建设用地布局结构趋于合理，使用效率得到提升。

2.3.3 做好民生工程，构建和谐社会 全省上一轮的建房高峰处在20世纪80年代中期，已有20多年，当前房屋状况和建设标准，对安全管理构成很大的隐患。甚至还有一些房屋是20世纪60、70年代建造，年久失修，破败不堪，在发生大风、暴雨、暴雪等自然灾害时，极易发生倒塌事故。农民住房安全，成为许多农村干部最为担心的问题。通过开展城乡建设用地增减挂钩试点，新建大批高标准的新型民居，有效了化解广大农村的安全隐患。增减挂钩项目建设以满足群众利益需要为出发，是当前安徽省农村一项极其重要的民生工程，有力促进农村用地和谐调整。

3 增减挂钩保障政策

3.1 促进区域统筹发展，放宽挂钩项目区域设置限制 根据区域经济发展特点不同，一些地区有资源、有意愿、没资金，一些地区有资金、没资源，在遵循土地市场规律、优化土地资源配置的基础上，在确保节约出来的挂钩指标优先用于农民新居和农村建设前提下，创新挂钩土地指标管控措施，将剩余的挂钩指标在一定区域范围内进行有偿调剂，挂钩指标收益全部返还项目区。不仅可以解决农村没钱要发展和城市发展没指标的矛盾，同时由于挂钩指标扩大使用范围，有利于实现土地级差收益最大化，为农村地区争取更多的发展资金。为了使这项工作能顺利推进，建议挂钩节余的建新指标可在省辖市范围内进行流通，上级主管部门要加强对流通指标在点上的精准掌控，确保项目实施稳妥有效。

3.2 改进挂钩实施程序，合理安排空间时序 现行挂钩项目区设置是拆旧区和建新区整体审批。挂钩项目的实施要求是必须充分尊重群众意愿，在实施过程中会出现前期调查和开会讨论时群众均表示愿意，但真正具体到房屋拆除阶段时会随时出现意想不到的状况，导致拆旧复垦工作难以顺利实施，出现频繁申请调整项目区的情形。同时，部分地方政府只重视建新区用地，不重视拆旧复垦，导致挂钩指标不能及时归还。为化解这些矛盾，建议改进挂钩实施程序，先审批拆旧复垦，同时允许安置用地先行使用，根据拆旧复垦验收结果，再通过挂钩方式审批建新区用地。

3.3 下放管理权限，改进挂钩审批验收方法 目前挂钩项目审批工作需上报省政府批准实施，验收工作须上报省厅组织验收。近几年安徽省每年申报审批和验收项目都在200个左右，厅级机关由于人员编制有限，具体从事挂钩项目管理人员一般也只有一名工作人员，每个项目都要认真审阅报件资料、组织实地验收，全部精力都陷入具体的审批事项中。建议转变城乡建设用地增减挂钩管理方式，下放挂钩审批和验收权限，从具体事务性工作脱离出来，把权利和责任放下去，把服务和监管抓起来。

3.4 保护农民利益，明确挂钩指标收益返还标准 虽然国务院47号文明确要求挂钩指标收益全额返还项目区农村。但至今各地对指标收益如何测算，返还多少没有标准可依。有提出和土地出让收益挂钩的（即级差收益说）；有提出按照政府调剂挂钩指标实际得到的收益（减免的费用为基础，以满足拆迁安置群众实际发生费用）为依据（即成本说）；有提出设立价值权利体系，从法律上明确其价值，按市场或评估定价（即市场说）。由于计算方法不同，两者之间差异很大。如不加以统一，可能会造成地域差异悬殊。

3.5 提高监管水平，进一步做好在线报备工作 一是加强稳定系统运行，提高系统读取项目信息速度。二是进一步完善系统设置。如：增加项目变更设置及相关情况一栏；拆旧区与建新区分地类填写面积；完善系统搜索功能；设置项目自定义管理功能，可以将项目分市分县管理和设置；增加防误删或恢复功能；菜单栏增加全选及下拉复制功能，提高输入速度。

参考文献

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[2]王丽英.关于城乡建设用地增减挂钩的思考[J].国土资源科技理，2007（24）：155-158.

[3]于言青.城乡建设用地增建挂钩潜力分析——以新疆玛纳斯西安为例[J].经济研究导刊，2011（23）：83-89.

[4]李占军，范之安，高明秀.挂钩政策下农村居民点整理模式与对策研究——以山东省泰安市为例[J].山东农业大学学报：社会科学版，2007（1）：32-36.

[5]甘立彩，周宝同.基于“挂钩”下的农村建设用地整理效益分析—以江苏省太仓市为例[J].乡镇经济，2008（10）：42-45.

[6]崔宝敏.天津市“以宅基地换房”的农村集体建设用地流转新模式[J].中国土地科学，2010（5）.

[7]陈桂玲，赵巍.邹平县农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩调研报告[J].山东国土资源，2008.24（2）.40-41.

[8] 国土资源部.城乡建设用地增减挂钩试点管理办法[R].国土资发[2008]138号文，2008. （责编：张长青）