借鉴国际经验推进中国环境领域PPP进程研究

刘楠

摘 要：目前，我国对环境污染治理方面的投资非常多并且呈日益增长的状态，但是大量的资金投入依然无法满足环境保护的需要，与实际生活中规定的环境保护目标相比较还存在着很大的差距。近年来，国际中的一些比较发达的国家和地区利用PPP的融资方式对坏境进行治理，取得了非常好的成果。该文主要把国际之间的金融组织以及一些发达国家和地区采取的PPP融资方式取得的成功经验，根据PPP在我国环境领域中的实施现状，提出了一些促进PPP在我国环境领域发展的重要建议。

关键词：国际经验 环境领域 PPP进程 环保

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2015）06（a）-0027-02

当前，我国的环境污染现象非常严重，国家在环境污染的治理上的投资非常大。虽然我国政府在环境污染治理方面的投资非常多，但是与环境污染治理的目标之间还存在着非常大的差距。我国政府颁布了很多政策和法规，指出要建立一个能够吸引社会资本在生态环境投资的市场化机制。环境保护部门已经把环境保护的投资和创新中的改革工作作为当前专题化的改革任务。

1 PPP模式的概念以及研究的现状

目前，世界上很多国家和组织都利用了Public-Private-Partnership的融资模式，主要指的是公共的部门以及私营部门之间存在的一种合作关系，简称PPP融资模式，减少了企业投资上的风险，使各方面的利益得到有效地保障，调动了各个部门之间的积极性，扩大了在能源、供水、交通、污水等方面融资的规模，提升了资金的利用效率，为改善环境的质量做出了巨大贡献。

PPP模式是一种非常先进的融资模式，把各个参与方的共赢当做基本的理念来实施，PPP模式具有深刻的定义，具体的可以分为狭义定义以及广义定义。从微观角度来讲，PPP指的是出于提供公共产品的目的，公共部门与私营企业通过一定商议建立而成的合作关系，在这一模式中对利益与风险的共同承担性进行了强调。从宏观的范围来说，PPP主要指的是国家政府部门与各个私营性质的组织之间为了能够把城市基础设施建设的更加好，或者是为了能够提供更多的公共产品而建立的一种合作关系，并且通过订立一些协议以及合同来保障参与方的利益，让各个参与方都能获得利益。

近来，我国政府对PPP模式工作非常的看重，仅在2013年底，我国相关的财政部门主要从体制和机制创新的角度看问题，为了使公共政府以及私营企业之间的合作得到进一步的发展，对工作进行了重新的布置，对当前的制度、项目、结构以及能力方面的建设等多个方面来对PPP模式进行更加深入的研究。在2014年国家规定，要严格按照国家制定的法律法规对工作进行重新的安排，首次提出了很多符合国家法律法规规范的要求，对转型时期制定的试验项目进行升级，在社会中公开的进行招标，对社会中资本的合资、独资等经营方式进行了鼓励和支持。

2 国际中利用PPP模式对环境管理的成功经验

20世纪90年代以来，PPP在西方国家尤其是欧洲得到广泛的推广和运用，在很多公共基础设施，特别是在一些施工时间比较长，范围比较大的项目，例如公路建设、铁路建设等大型项目建设占据着非常重要的地位，很多外国国家在利用PPP模式的实施过程中取得了非常好的效果，为我国实施PPP模式提供了很多的经验，主要可以体现在以下几个方面。

2.1 加强项目开发的公开化程度

很多国家和组织明确说明，对PPP模式全面实施之前，各个参与方之间要不断地进行沟通，加强对项目实施中可能出现的风险进行预估，引导各个参与方提出一些比较有价值的建议，减少了项目投资的风险，加强了项目的创新；此外，可以利用公共的平台对各个项目在实施时候工作的进展情况进行公开的宣布，尽量能够取得群众的信任和支持，各个参与方要对项目的规则进行遵守，增强各个参与方之间的可信度。

2.2 要争取获得国家和政府的鼓励和支持

各个银行要加强对各个部门的鼓励工作，对PPP项目的实施严格的审核，组建一种能够对项目开发目的得到实现的程序，使PPP能够在法律界获取一定的地位，可以利用招商的方式或者投标的方法对将要合作的伙伴进行筛选，对于合作伙伴的实力以及发展的潜力进行全面的评估，对合作方进行择优选择；要鼓励各个公共部门在做出承诺的时候要保持谨慎，保障资金的安全，减少融资中付出的成本，保障项目发展的可持续性，让私营的部门能够确定比较清晰的边界，比如在市场准入、价格以及普遍服务等监管措施的边界，这是保证效率提高的前提。

2.3 不断地使机构变得更加完善，加强法律的保障制度

在全面实施PPP模式的时候，政府既能发挥自身发放特许权的能力，又能对项目的实施和完成提供一个比较良好的建设环境。不断地适应新事物的发展规律，创建机构对项目进行适当的监督工作以及管理工作，对外界中咨询机构的依赖要不断地减少。除此之外，实施PPP模式的过程中要有一个非常清晰，具有完整性以及一致性的政策和法规，为PPP优势的充分发挥提供了重要保障。当前，已经有很多国家设立了专门的机构对PPP模式进行了管理。

2.4 加强对风险的分担和管理

各个国家和机构要充分地结合自身对风险的管理水平来承担不同的风险，各个参与方所承担的风险不能超越各个参与方承担风险的能力，承担风险的能力主要有财务方面的能力、管理层面的能力以及技术方面的能力等。公共管理部门属于政府，能够对政策以及存在的各种风险进行有效地解决，在国家制度之间存在的风险需要政府承担一定的责任，在市场以及资源环境中产生的一些风险私营的企业和部门要承担一定的责任。各个部门所承担的风险大小与付出的贡献有着非常大的联系，部门之间的投资贡献率各不相同，所承担的风险也会存在很大的差别。

2.5 对社会优化的项目建设进行大力的支持

国外的一些国家和组织在对PPP模式进行设计的过程中把满足低收入者的消费目标作为基本目标，发展模式主要采用市场产出导向型，实现了政府以及各个私营企业之间资金的互补，在PPP的模式中加入了社会的优化项目因素，鼓励和支持各个私营企业对国家中收入比较低的群众提供比较完善的社会服务。endprint

2.6 把融资的规模不断地进行扩大

据有关国家和部门研究表明，私营企业在2012年之间对国家基础设施建设的投资非常的多，大约有1813亿美元，同2011年相比增长了4%，项目的投资在新项目建设中比较集中，大约有1125亿美元，在新项目以外的投资主要是对眼来已经存在的项目进行扩建。

国家对能源方面的投资大约有759亿美元，投资中有很多比较小的项目，但是投资非常多，产生的效果却不是很明显，增长的效率不是很高，能源的使用不是当今社会发展的重要方向，目前对非再生资源的投资非常少，对可再生资源的投资非常多，大部分的投资主要集中在可再生能源项目中。

与2011年比较可以看出，国家在交通行业的投资非常多，投资的项目非常多，增长的速度非常快。

自来水的污染治理以及工厂污水排放是当前急需解决的问题，这两个部门投资的金额达到了40亿美元，与原来相比增长了两倍，包含了32个项目。从地域较大幅来看，世界中的各个银行对中国投资的项目非常多，与其他获得世界中各个银行投资的国家相比，世界银行对中国项目建设的投资最多。

3 我国在环境领域推进PPP进程获得经验以及存在的问题

我国的PPP项目中以单一项目和网状项目两类为主要形式，其中单一项目包括污水处理厂、自来水厂及垃圾焚烧厂等，在单一项目中的主要代表项目有哈尔滨污水处理厂中的BOT项目，以及大连市中心区域的垃圾焚烧BOT等。这些项目具有非常清晰的边界，很容易从外界条件中区分出来，一般情况下都会利用BOT或者TOT等主要形式来完成PPP项目的开展。在很早的时候就引入了国外的一些技术，接受了国外的一些投资，例如北京水厂就属于外商投资的性质，在国家和政府赞许之后把国外的一些先进的技术引用进来进行建设。

与单一的模式相比，网状模式显得更加的复杂，规模非常大，项目的边界很难理清，涉及的范围很大，很多企业之间形成了密切的联系，例如长沙的一家污水处理厂在对项目进行建设的过程中还增加了项目的投资，增加了污水处理厂的影响范围，还有一些企业引进了国外先进技术进行项目建设，并接受了国外一些知名企业的投资和帮助。

4 我国采用PPP模式进行发展的措施

4.1 国家要制定更加完善的政策以及行政法规

在2013年之中，国家颁布了一定的法律法规，对基础设施中的建设措施进行了调整，国家的部门之间应当加强合作，使法律的草案更加地完善，要用法律使各个参与方明确自身在PPP项目建设中所承担的责任，让各个承担方明确自身所要承担的义务和风险进行明确的区分，对义务和风险承担中存在的一些问题进行有效地解决，使冲突中的解决方法更加地完善，保障合同能够顺利的得到履行。与此同时，要结合企业环境保护法的要求，鼓励企业在项目建设中采用更加环保、更加诚信的方式来全面实施PPP项目。

4.2 开展相关的培训工作，增加对PPP的认识

PPP在项目建设中涉及的范围非常广，实施的过程非常繁琐，具有很强的专业性能。很多国家以及组织等对于PPP的定义各不相同，我国的很多学者在对PPP项目的理解中也存在不一致的现象，政府以及投资部门对于PPP的实施以及在义务和利益的分配过程中有着很大的不同，环保的部门要鼓励企业积极地参与到PPP项目的建设中，充分地对PPP项目中的知识进行了解，为日后地申请打制定良好的基础。

4.3 企业要积极投身到PPP项目的建设过程中

近年来，国家对于水资源以及土壤资源的治理程度非常的重视，建立了一些新的法律法规，要求加强供水管的控制以及更新，地方政府要鼓励和支持企业加入到PPP项目建设中，扩大项目资金投资的来源，加强政府在投资项目中的建设以及管理工作。

5 结语

总而言之，我国要利用国外实施PPP模式的经验和措施，结合我国环境领域的实际情况，推进我国环境领域PPP项目的进程。

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