推进政府职能转变：从行政许可到认证认可

尹建丽　于得水

[摘 要]现代公共行政管理中的政府职能转变的核心，是理顺政府、市场、社会三者之间的关系，政府侧重法则、规则的制定，把该由市场和社会来做的产品、服务、管理体系等方面的具体性事务交由市场和社会。但是，政府下放和取消行政许可事项后，也并非放任市场、社会无序发展，而需要从市场和社会角度，及时按市场规则从计划经济的“行政许可”向由社会组织调节的“认证认可”转变。认证认可服务于经济发展的需求、有效消除经济运行中的市场失灵和政府失灵，调节和促进了社会中介服务组织的有序发展，形成政府监管、行业自律、社会监督的有序发展，完善政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。

[关键词]政府职能；行政许可；认证认可

[中图分类号]F203 [文献标识码]A [文章编号]2095-3283（2015）06-0141-03

一、引言

认证认可是发达国家经历计划经济政府主导、到监管型政府社会和市场运作的发展必然。欧美监管型国家的发展历程证明，在行政体制改革和建立市场经济体制过程中，全能国家的公共管理体制已逐渐走上解体，传统的一元化社会结构已逐步为国家、社会、市场的三元结构所取代。这种多极化结构打破了公共职能国家垄断的传统，促使公共职能分担方式的调整与重构，提高公共行政服务的质量和效率，实现了政府职能的根本转变。目前我国带有行政许可性质的官方认证过多，市场认证还不完善，政府和市场二者之间的责权分工不协调。特别是一些垄断行业，既不像行政许可、又不是真正意义上的认证认可。从现代公共管理学角度，建立统一的合格评定制度和认证认可制度，完善对第三方社会组织机构的引导和监管，有利于推动政府职能转变。现代政府角色和职能定位是，政府主要提供涉及国家利益和社会公共利益相关的公共物品和服务，而把其他的产品与服务完全交由市场和企业来完成，政府通过法律法规来保护国家利益和社会公共利益实现有限管理和宏观管理。政府购买服务的主体应获得相应的资格、资质，国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力。

二、现代公共行政管理中的政府职能转变

公共行政是以公共组织为依托，为有效实现公共利益而进行的管理活动。传统的公共行政理论认为政府应该提供所有的公共产品，导致政府扩大对经济生活的干预，外加于市场的公共权力造成政府与市场的脱节、政府运作缺乏市场效率和公共支持。新的公共行政理论是融合了公共理念与市场理念、以追求“三E”（Economy、Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和有效性）为目标的管理模式。美国公共管理界推崇古希腊政府“凡是私人能做的事，决不让政府做；凡是低层政府能做的事，决不让高层政府做”的原则。西方国家的新公共管理理论及“重塑政府”运动，代表了现代政府职能转变的发展趋势，在政府与公众关系方面，新理论强调顾客取向、以服务对象为中心，并通过建立企业化政府来提高政府的能力与效率，使公众获得更多高质量的服务。这对政府管理提出的要求是：加强对社会力量的利用和公共服务的社会化，不再从管理主体的角度考虑如何管制被管理者，而是站在社会与公众的立场上考虑政府如何为公众服务、对部门内部的组织结构进行改革提高绩效。在这种背景下，政府管理的变革要立足于国际化竞争，以建立现代公共管理的思维模式为理念，动员全社会力量，建立以政府为核心的开放主体体系，从而最大限度地谋取社会公共利益。欧美国家的第三部门和社会化组织发展成熟，以对第三方合格评定机构的管理和采信为基础的社会化监管作为主要的市场监管手段和方式。

改革开放特别是加入WTO以来，全球化对我国政府管理体制提出了挑战，我国也十分重视服务型政府建设和转变政府职能，最近几年已经取消和下放了多批行政许可事项，尽可能释放政策红利，理清政府、社会和市场关系。如果政府对应行政许可，那么社会就对应认证认可，政府和社会共同在激发市场的同时又防止市场失灵。党的十八届三中全会指出必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，推进国家治理体系和治理能力现代化，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。现行《行政许可法》第二十八条规定，对直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的检验、检测、检疫，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知指出，加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效的服务型政府，并就实施《方案》任务分工和有关要求制定了时间表和路线图。上海自由贸易园区实验区的政策设计为政府管理体制改革和职能转变提供了经验：负面清单管理模式。从依法行政来讲，政府行政属于行政许可范围，对于公权“法无授权则禁止”。这种管理模式的改变已经是对计划经济审批管理模式的巨大颠覆，推而广之，则可以撼动根深蒂固的计划经济管理体制。国务院各部门也积极按照要求推进本部门的职能转变，积极推动传统计划经济的“行政许可”向市场经济的“认证认可”转化。如司法部、国家认监委联合下发了《关于全面推进司法鉴定机构认证认可工作的通知》的要求，认证认可结果将与司法鉴定机构准入、退出和淘汰机制结合，作为今后司法鉴定机构准入、延续、执业监管和质量评价的重要依据和内容。再如，公安消防、环保、铁路、电力、电信等行业产品安全认证也实现了从行政审批到市场规则的认证认可的转变。

三、行政许可

严格行政许可设定，是深化行政审批制度改革、推进政府职能转变的必然要求。为贯彻落实党的十八大有关深化行政审批制度改革的精神，十二届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，严格控制新设行政许可，切实防止行政许可事项边减边增、明减暗增，国务院并下发了《关于严格控制新设行政许可的通知》。主要包括：对人员能力水平评价的事项，除提供公共服务并且直接关系公共利益，需要具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业，确需设定行政许可的外，不得设定行政许可；中介服务机构所代理的事项最终需由行政机关或法律、行政法规授权的组织许可的，对该中介服务机构不得设定行政许可；通过技术标准、管理规范能够有效管理的事项，不得设定行政许可等内容。认证认可有助于划清政府部门的责任界限，避免认证与行政许可之间的重复，提高行政效率，减少行政资源的浪费。endprint

改革开放以后，特别是我国加入WTO以来，各国经济的相互依存性日益加强，深刻地影响着主权国家的社会生活，也对传统的权力运作带来了挑战。国务院已多次发文取消或降低了涉及各部委的多批行政事业性收费标准，减少了既得利益在这方面的寻租。当前，在认证认可的产品、服务和管理体系三大法律界定领域范围内，尤其以服务这一领域范围的问题相对突出，如上述各类执业、职业资格考试认定等。一些政府部门的资格认定也交由其各自行业的协会来组织，但行业协会商会与行政机关脱钩、行业协会商会本身资质的认可等尚不规范，没有统一在法律范畴的认证认可之下。党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务做出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。紧紧围绕政府主导法律法规等规则事权的设定、市场和社会机构实施具体性事务，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，管、办分离，公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。整合我国机构改革历程中各部委遗留的下属“官办”检验、检测和认证机构，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩、防止“二政府”现象。按照《国务院机构改革和职能转变方案》中政府职能转变要求将一些达标、评比、评估和相关检查活动，生产经营活动和产品物品的许可事项等一批具有“行政许可”性质的认证认可活动，按照市场规则要求下的认证认可要求和WTO市场规则加以转变。

四、认证认可

认证一词的英文原意是一种出具证明文件的行动，按照国际标准化组织（ISO）和国际电工委员会（IEC）的定义，是指由国家认可的认证机构证明一个组织的产品、服务、管理体系符合相关标准、技术规范（TS）或其强制性要求的合格评定活动。《认证认可条例》（国务院令第390号）规定：认证，是指由认证机构证明产品、服务、管理体系符合相关技术规范、相关技术规范的强制性要求或者标准的合格评定活动。认可，是指由认可机构对认证机构、检查机构、实验室以及从事评审、审核等认证活动人员的能力和执业资格，予以承认的合格评定活动。认证按认证对象分为产品、服务和管理体系认证；按强制程度分为自愿性认证和强制性认证两种。产品认证在国际标准化组织（ISO）中定义“是由第三方通过检验评定企业的质量管理体系和样品型式试验来确认企业的产品、过程或服务是否符合特定要求，是否具备持续稳定地生产符合标准要求产品的能力，并给予书面证明的程序。”世界大多数国家和地区设立了自己的产品认证机

构，使用不同的认证标志，来标明认证产品对相关标准的符合程度，如美国UL、欧盟CE、德国VDE、中国CCC及日本PSE 认证等。服务和管理体系认证包括：ISO9001质量管理体系认证、ISO14001环境管理体系认证、OHSAS18001职业健康安全管理体系认证、食品安全管理体系认证（HACCP）认证、ISO/TS16949汽车生产件及相关服务件组织质量管理体系认证、信息安全管理体系（ISMS）认证、信息技术服务管理（ITSM）认证，及体育服务认证、低碳认证、清真认证、地理标志认证等等。

目前，我国在认证认可条例法律框架下的认证认可活动主要是一些产品质量和质量管理体系方面的认证认可，而对整个产品、服务、管理体系全方位的认证认可尚未完全整体展开。我国的《对外贸易法》规定，国家实行统一的商品合格评定制度，对进出口商品进行认证、检验、检疫。与美国法规、欧盟指令及其协调标准等国外技术法规涵盖的产品范围一样，我国的技术法规、强制性国家标准等国家技术规范的强制性要求涵盖的产品范围本身也较为全面，但由于我国大量的强制性国家标准并未上升到类似欧盟指令次级立法或二级立法的法律高度，使得产品仅符合标准而缺少法规依托的“认证”显得十分苍白，如我国进口的机电类商品，CCC认证目录远未完全覆盖强制性国家标准范围产品，大量的产品游离在类似欧盟低电压指令“CE”认证范围之外（LVD低电压指令73/23/EEC范围为：使用电压为交流50V～1000V和直流75V～1500V之间的电器产品）；另外，我国的服务认证在一些关系社会民生如交通服务、物业服务、通讯服务、教育服务、医疗服务等领域也未广泛开展。一方面，更多的政府部门调整传统审批管理方式，通过认证采信的手段实现职能转变取得了明显成效，在铁路、公安、水利、司法等部门和行业领域，如公安系统将所有消防产品纳入强制性认证，并积极开展指纹采集设备、指纹自动识别系统、DNA试剂、身份证阅读机具等自愿性产品认证，在公安系统警用装备招投标中全面采信认证结果。另一方面，无论是产品方面，还是服务、管理体系方面，都仍有一些垄断部门或行业采用本部门、行业自定的准入方式，看似“行政许可”性质的准入，其实在严格的法律定义上既非行政许可、又非认证认可国际通行规则，而是其部门或行业维护自身利益的“潜规则”，并且这些部门利益往往被披上招投标、听证会等看似“合法”的外衣，实则本质上不合法。譬如企业及其产品已获得某些资质，但如果想进入某个领域，还要必须通过这一领域有关部门单独的招投标、资质认可、产品认证、体系考核等程序。国家施行统一的认证认可制度，不但从法律上规范了这一领域范围的各项活动，而且对于政府职能转变，激发社会市场活力，理清政府、社会和市场关系，防止行业部门利益和反腐败等都有重要的意义。

五、结语

党的十八届三中全会公报指出，要改进社会治理方式，激发社会组织活力。认证认可结合行政审批制度改革，对原先行政许可审批管理项目实行认证认可管理，变政府集“审批、评价、监督”于一身的直接管理为政府以“制定政策、采信第三方结果、后续监管”为主的间接管理，变事前审批为事中事后监督，合理配置了行政程序和行政资源，提高了政府宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理的效能，避免重复认证以及认证与行政许可之间的重复。组织内部建立质量管理体系并通过认证，对推动中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变起到积极促进作用。认证认可服务于经济发展的需求、有效消除经济运行中的市场失灵和政府失灵，调节和促进了社会中介服务组织的有序发展。在国家推行依法行政、机构改革和职能转变、下放和取消行政审批事项、释放改革红利、政府向社会力量购买服务背景下，加快建设服务型政府等一系列大政方针下，认证认可所包含的产品、服务、管理体系等方面的内容是其中具体的载体。坚持放、管、治结合，按市场规则从计划经济的“行政许可”向市场经济的“认证认可”转变，符合中央政府简政放权、转变职能，进一步减少资质资格类许可和认定的有关要求。在处理政府、市场和社会的关系上，认证认可法律制度、体制机制的完善和规范，是改革平稳过渡和改革成功的保障。从行政许可到认证认可促进现代公共行政管理中的政府职能转变，也是实现质量强国中国梦的战略选择。

[参考文献]

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（责任编辑：郭丽春）endprint