推动城市土地利用方式由粗放型向节约集约型转变

付钦太

摘要：从整体上来看，我国城市土地利用方式粗放浪费，转变城市土地利用方式势在必行。导致城市土地利用方式粗放的原因是多方面的，例如粗放型经济发展方式尚未根本改变、市场有效配置土地资源的作用尚未得到充分有效发挥等。推动城市土地利用方式由粗放型向节约集约型转变须多管齐下，要在发挥好市场配置土地资源功能的同时，充分发挥政府规制作用。重点是制定和完善城市发展规划与土地利用规划，注意搞好多个规划之间的协调衔接工作，充分发挥规划的基础性引领作用；走内涵式城市化道路，加快对旧城区、城中村、废弃厂区、棚户区的改造，高效利用旧城区土地资源；建立科学有效、适用于不同类型单位的用地规模评估指标体系等。

关键词：城市；土地利用方式；转型

中图分类号：F293.2文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）07-0032-05

近年来，随着经济社会的发展，尤其是城市化的快速推进，我国耕地及其后备资源锐减。从总体上看，多年来我国城市土地利用方式粗放浪费，是导致耕地及其后备资源锐减的主要原因。城市土地利用方式粗放浪费背离我国人多地少的基本国情和可持续发展的要求，加剧了城镇化与工业化、农业现代化之间争地的矛盾以及建设用地紧缺对经济社会发展的“瓶颈”约束，这就迫切要求我们推动城市土地利用方式由粗放型向节约集约型转变，闯出一条节约集约、合理高效利用土地资源的新型城镇化道路。

一、城市土地利用方式粗放浪费的表现

我国城市土地利用方式粗放浪费主要表现在：一是城市的外延式扩张过多过快地消耗了大量土地。土地城镇化与人口城镇化不相匹配，城镇建设用地的增长速度远远高于人口城镇化速度。多数城市重视新城区的发展，却忽视了老城区尤其是城中村的改造。二是在城市规划建设方面过度追求大广场、宽马路，浪费土地。有关部门的统计资料表明：我国664个城市中，城市居民人均用地规模为133平方米，比国家规定的城市居民人均用地100平方米的规划控制指标高30%以上。①三是一些城市的新建项目建筑密度及容积率水平较低。别墅项目、一些事业单位用地项目以及不少工业项目容积率比较低。目前全国工业用地容积率仅有0.3—0.6。②四是一些单位不是通过内涵式挖潜解决土地需求问题，而是圈地扩张，另辟新区，造成土地资源浪费。五是城市产业集聚区和开发区粗放式扩张。个别产业集聚区和开发区的闲置土地占比达40%以上，有不少产业集聚区和开发区的工业用地比例仅占全区土地面积的20%—40%左右，非生产性用地所占的比例过大，产业聚集区和开发区用地结构不合理。六是低水平重复建设造成错配性土地资源浪费。一些地方招商引资门槛低或不设门槛，依然在发展产能过剩的产业，不但加剧供求矛盾，而且导致土地资源错配。七是城市整体上土地利用结构不合理。工业用地所占比例偏高，居住生活用地比例偏低。根据世界上比较成熟的经验，在城市用地的比例结构中，工业用地应控制在15%以内，而我国高达25%；居住用地应该占比45%，而我国平均占比仅为

31.8%。③八是违法违规用地现象屡禁不止。有的建设用地长期闲置；有的私搭乱建；有的钻政策空子，分批报批用地计划；小产权房屡禁不止等等。

二、导致城市土地利用方式粗放浪费的原因分析

导致城市土地利用方式粗放的原因是多方面的，例如土地管理制度不健全、经济发展方式尚未转变、市场经济体制机制不完善等。

1.节约集约、高效用地意识淡薄

一些城市相关部门和用地单位领导的节约集约、高效用地意识淡薄，尚未形成节约集约、高效利用土地资源共识，一些用地单位往往倾向于超出实际需要多占地，而审批部门却把关不严。有的地方领导干部尚未认识到我国土地资源的稀缺性，在土地利用问题上丝毫也不讲究节约。为了彰显政绩，一些地方的领导干部不惜违规变卖良田；为了出政绩，修建占地较多的广场甚至高尔夫球场，城市无序扩张，非理性拓展城市规模，大量占用耕地甚至基本农田。

2.粗放型经济发展方式尚未根本改变

有的地方政府在追求任期内政绩的驱动下，引发土地利用方面的短期行为，追求短期经济利益和短期政绩，不惜以低价甚至以零地价招商引资。有的仅考虑任期内有地可用，在土地利用上不留后路。有的地方在招商引资方面不管产能是否过剩，凡是能在本地落地建设的项目，一概批准立项并供应土地。转变经济发展方式喊了这么多年，但依然是喊得多、做得少，经济发展方式实质上并没有发生多大改变。

3.土地价格水平及其结构缺乏合理性

有利于高效利用的土地价格政策体系尚未形成，主要表现为：公益性用地和工业用地价格过低，公益性用地与经营性用地之间价格差别悬殊；工业用地价格在地方政府招商引资的竞争下普遍过低，有不少工业用地尚未通过采用招拍挂的形式出让，而是由政府低价划拨，土地价格不能反映土地资源的稀缺性。

4.土地税收制度不健全

土地税收制度不完善，未能起到应有的激励约束作用，主要表现在以下几个方面。一是立法层次比较低，缺乏统一性和规范性。现行的涉及土地税收的法规均是由国务院颁布的行政性法规，其具体实施办法由省级人民政府根据地方实际制定，不但立法层次低，而且在法规内容上有很多空白，需要地方政府予以填补，造成了各地法规适用上的不统一。二是费税混杂，重费而轻税。关涉土地的收费项目名目繁多，远远多于收税项目。三是税制设计不合理，税收规模过小，调节力度不足。中央税与地方税权限划分不明晰，有的税种地方仅有征收权而无支配权，不利于调动地方的征收积极性。有的税种税目设置比较复杂，实际操作中难以征收。交易环节征税多，开发保有环节征税少。

5.有利于促进城市土地高效利用的评估控制指标体系尚未建立

由于缺失适用于不同类型单位用地审核的评估指标体系，导致土地规划审批部门对各种类型单位用地数量的审批具有很强的盲目性和任意性，通常为单位申请多少就批多少，或者在单位用地申请的基础上任意核减，这体现的是长官意志，根本无任何科学性与规则性可言，结果必然导致土地的多占性浪费。目前虽然有的地方在工业用地方面有一套控制指标，但标准要求偏低，而且并未严格贯彻执行。endprint

6.城市规划缺乏前瞻性、科学性、法定性

一是城市规划缺乏前瞻性、科学性。有的城市发展规划落后于实际发展需要；有的城市发展规划则过于超前，严重脱离产业发展实际和人口城市化聚集实际。二是城市发展规划易变多变。往往是一任领导一个思路，城市发展规划随着领导的变更而变更。三是制定城市规划不按规则行事。比如，国家有明确的城市人口人均土地占用标准，但一些城市在制定规划时往往置这些标准于不顾，我行我素。四是规划建设部门未能正确处理建设美丽城市与高效利用土地的关系，往往偏重于建设美丽城市、注重绿化美化而忽视土地的节约集约高效利用。

7.市场经济体制机制不完善，市场有效配置土地资源的作用尚未得到充分有效发挥

在土地资源的配置方面，依然存在着政府与市场功能边界不清、政府功能或职能缺位、错位、越位并存等问题，政府依然管得过多过滥，管了许多不该管、管不好的事情，压缩了市场配置土地资源的空间，导致市场配置土地资源的功能及其高效性尚未得以充分发挥，土地资源配置和利用效率低下。目前在土地供应中，行政性划拨和有偿出让并存，协议出让仍占相当大的比重，市场化配置制度在建设用地供应中尚未完全确立。在土地计划配置向市场化配置转变的过程中，由于制度不完善及操作不规范等多种原因，使得包括出让、租赁在内的土地有偿使用制度以及招拍挂和协议出让方式在内的土地配置制度所应有的正效应尚未充分发挥出来。

8.土地管理体制不完善、法规不健全且执法不严格

土地管理法规不健全，土地违法事件多发，严重制约城市土地的节约集约利用。农村土地与国有土地存在着不平等的权属范畴，农民的土地利益得不到保障。目前土地管理制度存在漏洞，使得一些用地主体可以通过钻国家政策的空子，将本不合法的用地行为合法化。土地管理体制不完善，土地执法部门在执法过程中往往受到行政干预。对土地违法行为的惩处大多是行政性处罚，法律威严难以彰显。

三、城市土地利用方式由粗放型向

节约集约型转变的路径选择转变城市土地利用方式是个系统工程，须多管齐下，方可取得理想的效果。

1.强化可持续发展理念和节约资源理念

观念是行动的先导和指南，有什么样的观念，就会有什么样的行动。转变城市土地利用方式，首要的是转变观念。第一，要增强可持续发展理念与高效用地理念。各相关政府部门，尤其是土地审批部门和用地单位的领导干部，应深入学习马克思主义关于人与自然关系的理论和可持续发展理论，从中体悟自然资源的节约高效利用对于实现可持续发展的重要性，同时，要深刻认识我国土地资源的稀缺性、有限性，自觉强化可持续发展理念、生态文明理念、节约资源理念，牢固树立科学发展观和正确的城市化理念。第二，各级各类干部培训学校尤其是各级党校，在干部培训过程中都要注意强化国情教育和生态文明教育，让节约集约、高效利用土地资源作为一种责任担当深植于广大干部心中并外化于行。第三，各种新闻媒介都应强化资源节约方面的宣传，对浪费资源尤其是违法用地的行为进行有效监督。

2.加快转变经济发展方式

目前城市土地利用方式粗放，与经济发展方式粗放有着紧密的内在关联，因此，转变经济发展方式势在必行。第一，在发展思路上由数量型向质量效益型转变，由粗放型发展向集约型发展转变。各级领导干部都应从片面追求经济增长、片面追求GDP的误区中或错误做法中摆脱出来，牢固树立全面协调可持续的发展观，摒弃急功近利思维与行为，多做善做打基础利长远的事情。要由依赖人力、资源、投资向依赖制度、科技、产品、管理创新和优化结构的方向转变，努力提升当地经济效率效益和内在整体素质。第二，要由片面关切经济发展向推进经济、社会、政治、文化、生态全面协调可持续发展转变，更加注重社会的全面发展，更加注重解决民生和生态环境问题。第三，要大力推进经济结构调整，促进经济结构由浪费土地型向节约集约利用土地型转变。大力推动产业结构调整，压缩过剩行业的低效产能，腾出土地用于满足其他方面的建设需要。大力发展土地利用率较高的第三产业，提高第三产业在三次产业中的比重。第四，要下大力气推进科技创新。政府和企业都要加大科技创新投入力度；要通过深化科技管理体制改革，形成有利于推动科技创新的体制机制；着力培养创新型人才队伍；推动产学研有机结合，形成创新合力；营造鼓励创新、创新光荣、创新致富、宽容失败的社会环境。

3.制定和完善城市发展规划与土地利用规划，充分发挥规划的基础性引领作用

第一，要针对目前城市规划的薄弱环节，完善城市规划的修编、实施及管理工作。要着力提升城市发展规划的前瞻性、严谨性、科学性。综合协调平衡各行业用地需求，强化基本农田保护，科学确定和优化建设用地的规模与总体布局。严格落实耕地占补平衡的法定义务，加大土地整理复垦力度，力争实现规划期内耕地总量动态平衡。制定城市发展规划，要吸收城市研究各领域的专家学者参与，同时应举行听证会，广泛听取市民意见和建议，提高规划的科学化程度。第二，制定或修编城市发展规划和土地利用规划，要自始至终贯彻节约集约用地原则，正确处理建设美丽城市与节约集约用地的关系，不能顾此失彼。尤其是在新城区的道路规划和绿化规划上，不能过度追求道路宽度和绿化的广度。制定或修编城市发展规划一定要综合考虑建设美丽城市的需要和节约集约用地的要求以及国家关于城市人均用地的控制标准，在贯彻节约集约用地原则，符合国家人均用地的控制标准要求的前提下，科学适度规划城市道路和绿化区域及面积。第三，要努力搞好各种规划实施之间的协调衔接工作。要注意搞好城市总体发展规划、总体土地利用规划以及各种专项用地规划之间的协调衔接工作，同时，也要努力搞好近期建设项目的规划协调工作。另外，要注意利用城市规划引导工业项目向产业集聚区或工业园区集中，努力提高区域内社会资源的共享程度，确保土地资源得到合理高效利用。

4.走内涵式城市化道路，加快对旧城区、城中村、废弃厂区、棚户区的改造，高效利用旧城区土地资源endprint

走内涵式城市化道路还是走外延式城市化道路，是区别两种截然不同的土地利用方式的分水岭。转变城市土地利用方式，必须走内涵式城市化道路。第一，要充分挖掘老旧城区存量土地的利用潜力，盘活城市现有利用率较低的存量土地。城市新建项目的启动，应首先安排规划利用好城市的现有存量土地，尽力做到不增加或者少增加建设用地规模。新建项目凡是能利用存量土地解决建设用地问题的，就不应新批增量建设用地。第二，大力推动城中村拆迁改造。政府应该采取具有针对性的倾斜政策，将老城区和城中村的拆迁改造列入工作日程，作为推动新型城镇化的重要任务，鼓励和引导开发商积极参与老城区和城中村的拆迁改造。第三，要大力推广能够有效促进土地节约集约合理高效利用的新材料和新技术，拓展城市土地利用的空间范围。科学合理地规划和挖掘利用城市地下空间。要及时提炼总结各种行之有效的节约集约用地的建筑技术和土地利用模式，重点推广地下地上空间的综合利用和立体式开发等节地技术与模式。应下大力气推广标准厂房和多层厂房等节约用地模式，尽力缩减工业建设项目用地规模。要大力推动工矿废弃地和污染地的治理与生态修复技术创新，综合采取先进技术手段和政策工具，促进土地的循环式再利用。此外，应适当放宽建筑高度限制，尽可能规划建设高层建筑。严格禁止规划建设别墅区和高尔夫球场。

5.充分发挥市场配置土地资源的功能和市场机制的激励约束作用，完善土地价格政策

充分发挥市场配置资源的功能尤其是在土地资源配置上的决定性作用。深化城市建设用地供给制度改革，拓展土地有偿使用范围，逐步缩小行政划拨供地范围。加快形成能真实反映资源稀缺程度、市场供求关系和环境损害成本的土地价格形成机制，适当提升公益性用地价格，所有经营性用地均须通过采取招拍挂的方式确定土地价格及使用主体。各种有偿使用土地的供给均须充分贯彻市场配置土地资源原则，运用土地租金与价格杠杆，遏制粗放式利用，激励和促进节约集约合理高效用地。对于属于国家鼓励发展的产业、符合节约集约用地要求的工业用地，可以实行差别化地价政策。市县级土地管理部门可以在国家法定的最高年限内，采取先出租后出让、缩短出让年限等方式出让土地。各类有偿使用土地的价格不能低于国家规定的最低地价标准。要坚决禁止以先征后返、用土地换项目、财政补贴等方式变相地减免土地出让价款。完善土地转让、抵押、租赁二级市场。要通过深化体制改革，形成规则一致、主体平等、科学有效的市场规制，营造有利于土地市场规范有序运行、能够有效促进土地节约集约利用的制度环境。鼓励盘活行政性划拨土地，使其发挥应有的效用。遵循推进流转、鼓励节约集约高效利用的原则，细化和完善划拨土地利用政策，解决原有划拨地“变性”难的问题，加快推进原有划拨土地“变性”入市交易和开发利用。

6.对产业集聚区、开发区用地规模和范围尤其是闲置土地进行清理整顿

第一，本着节约集约利用土地的原则，确定合理的用地规模。各类开发区的规划制定权必须由所在市县城乡规划行政主管部门集中行使，绝不能下放。申请设立各类开发区或扩区的，须报省级主管部门审查核准，由省级主管部门核定用地规模并出具审核意见。第二，进一步清理整顿产业集聚区和开发区。那些未经批准自行设立的开发区和产业集聚区，要坚决予以撤销。对那些经有关部门批准建立的产业集聚区和开发区，应经过清理整顿，收回多占用的土地和闲置土地并恢复耕种，促进开发区和产业集聚区土地的节约集约利用。第三，充分挖掘现有的产业集聚区和开发区的土地利用潜力，提高土地利用率。通过科学规划、合理配置和优化布局，充分挖掘土地利用潜力。严格禁止企业规划设计建设大面积绿地。对适宜使用多层标准化厂房的企业，要一律设计建设多层标准化厂房。要对多层标准化厂房项目用地实行应保尽保，并优先审批、供应。对未开发多层标准化厂房或多层标准化厂房面积低于园区建筑总面积规定比例的，暂停用地审批、限制土地供应。在符合安全生产和环境保护要求前提下，多层标准化厂房不能低于三层，各级政府要结合实际，出台扶持多层标准化厂房建设的政策，引导社会投资者参与多层标准化厂房的建设和经营。要适当提高工业用地容积率。根据一些城市的经验，工业用地容积率可以调高至1.5左右。

7.深化土地税收制度改革，完善土地税收政策

科学完善的土地税收制度是促进土地节约集约利用的有力保障。第一，要统一土地税收立法，提升其立法层次。国家应对《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇土地使用税暂行条例》和《土地增值税暂行条例》等土地税收法规进行修订，调整税种和税制要素，以适应市场经济发展要求。可在适当时机由全国人大制定并颁布相应税种的法律。第二，要扩大土地税种及征税规模，减少土地收费项目。应遵循有利于促进节约集约用地的原则，确立税收在土地税费中的主导地位，调整和增加税种，健全土地税制并且强化征管，将部分具有税收性质的土地收费转化为税收，减少以至消除以费代税和以费挤税现象。同时，要尽量取消不合理的收费项目。适当提高耕地占用税，对林地和草地也要征收土地占用税。优化税赋结构，减少土地交易流转环节税种，增加开发和保有环节税种，尽快开征土地闲置税。第三，建立健全土地税收调控管理机制。在税收法律法规框架权限之内，适时调节涉及土地税收的相关政策，通过差别化的税率有效提升用地节约集约化程度。尽快调整城镇土地使用税、耕地占用税和契税的具体适用税率标准，依法全额征收城镇土地使用税，适时在全国范围内开征房产税，提高土地保有环节的成本。同时，地税部门要将税收征管和稽查中发现的纳税人未批先占、私改用途等违法用地信息以及其他土地管理所需的涉税信息提供给国土资源部门。

8.建立科学有效、适用于不同类型单位的用地规模评估指标体系

有了这样一整套用地规模评估控制指标体系，政府土地规划管理部门就可以把控制建设用地规模的关口前移，由事后控制变为事前控制，从而大大促进城市建设用地的节约集约合理高效利用。第一，要通过深入细致的调查研究，摸清各类用地单位的科学用地规律，建构科学有效、旨在促进土地高效利用、适应不同类型单位的评估指标体系。其中，关键是要科学合理确定建筑密度和容积率。各类用地单位必须依照用地规模评估控制指标体系的要求和标准，制定用地规模计划。第二，政府土地规划管理部门要严格依照这一指标体系的标准要求，对各种类型单位的用地规模进行科学评估，核定合理的用地规模，核减多余的用地面积。第三，建立健全小城市建设用地控制指标体系。小城市普遍在土地利用上比较粗放，这是造成城市人均用地规模严重超过国家规定标准的重要因素。因此，应从实际出发，充分利用指标控制手段，按照不同城市类型分别确定土地利用控制标准，其中的关键是要建立健全小城市建设用地控制指标体系。

9.完善土地管理制度和相关法律法规，加大执法力度

第一，完善土地管理制度和法律法规。对现行土地管理制度和法律法规进行综合梳理，废止过时的不合时宜的制度和法律法规，堵塞政策漏洞，使各项土地管理制度和法律法规臻于完善。第二，建立共同责任机制。建立多部门会审制度，坚持对建设用地逐宗会审，构建上下联动、部门协同、共同关注和促进的节约集约用地新格局。第三，建立健全监督约束机制。其中的关键是要把好“四关”：（1）严把预审关。（2）严把供地关。（3）严把批后监管关。（4）严把土地登记关。第四，建立健全联合执法机制。构建土地管理部门与法院、检察院、公安、监察等部门联合执法机制，建立健全土地协管员制度。构建“横向到边、纵向到底”的执法监察网络，对违法占地、违规建设做到及时发现、及时报告、及时制止、及时处理，提高土地违法案件的发现率、制止率。第五，建立健全土地用途全程监管机制。构建建设用地供应动态监测系统，加强建设项目合同履约管理，严格实行项目巡查制度、复核验收制度以及土地开发利用情况通报制度；对建设项目用地实行审批、供地、建设、竣工全程跟踪服务和综合监管，确保依法合理用地。

注释

①金丽国、刘灵伟：《城市化快速发展过程中土地的节约集约利用问题研究》，南开大学出版社，2012年。②徐绍史：《土地与转变发展方式——促节约守红线惠民生》，《资源导刊》2011年第6期。③朱天明、杨桂山、万荣荣：《城市土地集约利用国内外研究进展》，《经济地理》2009年第6期。

责任编辑：涪潞endprint