养老金并轨：“中人”是关键

谭中和



养老金并轨：“中人”是关键

谭中和

如何处理改革前后待遇水平的合理衔接问题，既是机关事业单位职工普遍关心的焦点问题，也是改革的重点难点问题。其中，解决好“中人”的待遇衔接问题，是改革顺利实施的关键环节。

最近国务院印发的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，是落实十八届三中全会提出的“推进机关事业单位养老保险制度改革”的重大战略决策。对完善中国特色的养老保障体系，建立更加公平可持续的养老保险制度，具有极其重要的意义。

如何处理改革前后待遇水平的合理衔接问题，既是机关事业单位职工普遍关心的焦点问题，也是改革的重点难点问题。按照“老人老办法”原则，“老人”的已有待遇不会降低，而“新人新制度”确保了“新人”实行新机制，“基本养老保险+职业年金做补充”的制度模式，可以有利于新人退休后的总体待遇保持较高水平。因此，如何解决好“中人”的待遇衔接问题，确保其待遇水平不因改革而降低，是改革顺利实施的关键环节。

准确理解“中人”的制度设计

所谓“中人”，即这次机关事业单位养老保险制度改革（2014年10月1日）前进入机关或事业单位工作的公务员或职工及改革后退休的人员。因此，这里的“中人”既包括已经工作了30多年甚至40多年的人，也包括刚进入公务员队伍或事业单位的工作人员。

为何要设置“中人”？当然，改革最简单的办法是不设“中人”，即“中人”既不缴费、也不改革待遇计发办法，仍执行原来的退休制度。只有改革后加入公务员队伍或事业单位的人员参保缴费。尽管不设“中人”可确保机关事业单位现有职工待遇不降低，有利于稳定公务员和事业单位队伍，易于推行改革和易于操作，但改革的不彻底性将使两种制度长期保持“双轨”运行，新老两种制度并行时间将持续40年左右，既不利于单位的人员管理，易引发很多攀比矛盾，又难以解决养老保险制度长期“双轨制”的问题，还可能引发其他群体攀比。

而设立“中人”，并使其从改革开始实行缴费，以前的工作年限视同缴费，按照新制度计发养老金和参加待遇调整，并建立职业年金。一方面保证改革后机关事业单位退休人员的待遇水平不降低，保障既得利益；另一方面彻底破除多年的养老保险“双轨制”，符合选取改革最大公约数的要求。同时，设立“中人”的方案也符合国家关于事业单位养老保险制度改革的一系列政策，延续了我国养老保险制度改革的一贯做法，维护了政策的统一性和公平性。

“中人”过渡的国内外做法

如何实现“中人”过渡，是世界各国在养老保障改革进程中面临的难题之一，事关改革的成败和改革的成本。从国际上看，为保证新制度的顺利实施，所采取的办法大致包括三个方面：一是设立一定的过渡期，采取措施保证过渡期内的“中人”的待遇不降低；二是允许在过渡期内退休的人员选择继续以旧制度方式退休，或者选择新的制度退休；三是过渡期的长短依各国国情和新旧制度情况而定。有的国家选择了较长的过渡期，基本上相当于改革从新人开始，而有些国家则选择了较短的过渡期。我国企业职工基本养老保险制度的建立，采取的是“中人”逐步过渡的办法。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）指出，实施前参加工作、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员，按照新老办法平衡衔接、待遇水平基本平衡等原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上再确定过渡性养老金。我国企业职工基本养老保险的运行实践已经证明，“老人老办法，新人新办法，中人逐步过渡”符合我国的国情，也是这次机关事业单位养老保险改革所采取的重要政策。

1月19日，国务院新闻办公室就机关事业单位养老保险制度改革有关情况举行发布会，图为人力资源和社会保障部副部长胡晓义介绍有关情况。

如何实现顺利过渡

应该说，设立“中人”最大限度保全了“中人”既得利益，可以实现制度平稳过渡。具体措施是：设立过渡期，调节计发参数。即：通过在基本养老保险制度上采取技术手段，实现“中人”待遇的平稳过渡。按照制度设计，对“中人”在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金，并同步建立职业年金。通过对多套计发参数的组合进行测算论证，设立一定时期的过渡期，采用不封定老办法退休费计发基数、统一过渡系数（与企业相同）、用改革时个人的实际缴费指数作为视同缴费指数，并在过渡期内实行新老办法对比，待遇“托底限高”的办法。一是过渡期限的设置经过科学测算确定，通过若干年的过渡，使各类人员实现平稳、平滑过渡；二是不封定老办法退休费计发基数，通过调节其他计发参数，实现过渡期内新老办法的平稳过渡；三是由于所有“中人”都有过渡性养老金，调整过渡系数会持续对养老金水平发挥重要影响。为统筹考虑企业、机关和事业单位的养老金，过渡系数基本采用与企业计发办法相同的过渡系数。

为了确保平滑过渡期内无法实现待遇平稳过渡的人员（主要是由于工龄较短）待遇不降低，对过渡期内退休人员用统筹基金按老办法补齐待遇差；新办法养老金超出老办法的人员，超出部分以每年增加一定比例的办法发放，直到过渡期末年按增加部分全部发放，这样既可防止有些工龄较长的人员的新办法养老金增长过快，又可实现过渡期内与过渡期后人员待遇的平稳衔接。

可见，“中人”逐步过渡的办法可以使过渡期各年的待遇差异缩小，实现平稳平滑过渡。同时，从资金渠道来看，将由统筹基金弥补待遇差部分，统筹基金缺口由财政负责兜底，由此确保“中人”待遇不降低将不受单位供款渠道的限制。

（作者为人力资源和社会保障部社会保障研究所养老保险研究室主任、研究员）