日照市民间资本参与水土保持建设探析

仝桂良，杨志保，刘纯伟（.日照市水利局，山东 日照 7686；.莒县水利局，山东 莒县 76500）

日照市民间资本参与水土保持建设探析

仝桂良1，杨志保1，刘纯伟2
（1.日照市水利局，山东 日照 276826；2.莒县水利局，山东 莒县 276500）

【摘要】日照市民间资本参与水土保持建设，呈现出建设规模、投资规模大和投入方式、治理开发模式多元化等特点，结合日照市民间资本参与水土保持建设现状，探讨总结了日照市民间资本参与水土保持建设的主要特点和经验做法，同时结合存在的问题提出了科学性的对策。

【关键词】日照市；民间资本；水土保持

日照市位于山东省东南部黄海之滨，属鲁东丘陵，总的趋势背山面海，中部高四周低，全市总面积5358km2，其中山地约占总面积的17.5%、丘陵占57.2%、平原占25.3%，下辖东港区、岚山区、莒县、五莲县、日照经济技术开发区、日照山海天旅游度假区和日照国际海洋城。

近些年来，日照市在强化政府治理主导地位的同时，认真落实水利部《关于鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》要求，对民间资本参与水土保持建设采取 “政府引导、企业运作”的模式，实行“谁投资、谁开发、谁管理、谁受益”的开发理念，鼓励和引导民间资本以承包、租赁、股份合作等方式参与水土保持建设，加快了日照市水土保持建设步伐。据统计，全市民间资本参与水土保持建设项目已有110个，治理水土流失面积近80km2。目前，全市累计治理水土流失面积3703km2，累计治理率达80.9%。民间资本参与水土保持建设，不仅加强了水土流失治理、改善了生态环境、促进了农业产业结构调整，而且还完善了水土保持建设投入机制，增强了日照市水土保持工作的发展活力。

表1民间资本水土保持建设现状统计表

1　民间资本参与水土保持建设现状

日照市民间资本参与水土保持建设，是近些年来小流域治理开发呈现出的一个新特点，主要集中在山丘区乡镇，呈现出建设规模、投资规模大和投入方式、治理开发模式多元化等特点。具体现状见表1。

2　资金投入的主要模式

综合日照市各处水土保持治理与开发情况，全市民间资本参与水土保持建设投资模式主要有农民大户（个体）、企业独立出资、农村合作社三种投资方式。

2.1农民大户（个体）治理模式

主要由农民大户、个体经营大户投入。如个体经营大户邵泽东，在岚山区巨峰镇薄家口村投资340万元对北垛山小流域进行了综合治理，已建塘坝1座，栽植优质板栗1000株、茶园约4.67hm2。青岛客商张先生，在莒县小店镇古迹崖村投资约6100万元，成立了恒汇丰农林科技生态园，对坡耕地进行了综合整治，建塘坝1处，布设了截、排水沟、过路桥涵，栽植了核桃、苹果、桃等各种果木60000多株，绿化树木20000多株，通过对山、水、林、路综合治理，为日后打造旅游采摘、休闲垂钓打下了良好基础。

2.2企业独立出资治理模式

主要由企业投资。如日照同心农业科技发展有限公司，是由晨曦集团在莒县安庄镇投资4000万元建成的，承包租赁土地360hm2，采取土地整理、条带开挖、有机肥填充、条带水灌实等措施，栽植了优质苹果、茶树、核桃、银杏树、海棠等经济作物，发展高效农业。鼎昌能源集团在莒县峤山镇大石头河小流域投资开发建设的生态文化型乡村休闲度假旅游项目，坚持生态优先的开发理念，把水土流失治理作为开发建设的基础，统筹推进山、水、林、田、路和景观工程建设，已完成投资7600余万元，整修田间路、生产路20多公里，实施坡耕地整治26.67hm2，新修、改造小水库、塘坝、拦水谷坊11处，栽植果苗3万株、苗木110余万株，栽植水土保持林100多万株。

2.3农村合作社治理模式

如莒县碁山镇山旺村千亩核桃园，位于莒县碁山镇山旺村西山，是由碁山旺林核桃种植专业合作社运作投资兴建的。合作社通过荒山拍卖的方式承包荒山100hm2，已投资500余万元，整修山地100hm2、垒砌石坎（梯田）2万余米、修建道路2800m、新建小塘坝2座、栽植松柏2000余株，优质核桃5万余株，苹果、桃等1000余株，通过对荒山山、水、林、田、路的综合治理，已逐步发展成为核桃之谷，生态之园。

3　经验做法

日照市通过明晰所有权、放开建设权、搞活经营权，以经济效益为杠杆，同时兼顾生态效益和社会效益，鼓励和支持民间资本参与水土保持建设，加快了日照市水土保持建设步伐。

3.1把民间资本参与水土保持建设纳入目标考核莒县从2011年开始，就把水土流失治理项目工作开展情况纳入县政府对乡镇政府的工作目标考核，对于引进的农林开发项目资金实行与招商引资的工业项目同等对待，全部纳入县政府综合目标考核责任制，考核结果作为评选先进乡镇的重要依据。

3.2水利部门积极提供技术服务

对于民间资本参与水土保持建设的项目，水利部门在主动为项目水利工程配套建设等提供技术服务的同时，强化监管，防止诱发新的水土流失。同时，各区、县水利局积极整合大中型水库移民后期扶持、小型水库除险加固、小农水等水利扶持资金向民间资本参与水土保持建设项目适当倾斜。

3.3乡镇政府参与协调做好土地流转等服务工作

水土保持建设治理面积大，土地成为制约项目能否落地的关键因素。为解决民间资本无地开发这一制约瓶颈，各乡镇依托土地流转办公室对参与水土流失治理的开发项目，按照群众有偿自愿、稳妥有序的原则，积极协调有关村庄搞好土地流转，帮助解决通路、通电等措施，积极吸引民间资本以土地租赁、承包等方式参与项目建设。

3.4强化典型培育，发挥示范带动作用

各区、县对民间资本参与水土保持工程建设做出突出成绩的投资主体，积极进行宣传，注重发挥典型引领和示范带动作用，以吸引更多的民间资本参与到水土保持建设中来。

4　存在的困难和问题

4.1投资主体对水土保持认识不够

投资水土保持，往往注重追求眼前的经济利益，而忽视长远的生态效益和社会效益，没有从根本上认识到作为水土保持建设的投资主体，还应依法承担治理水土流失的责任，水土保持措施资金投入力度不足。同时，由于水土保持建设投入周期长、见效慢、效益不稳定等因素，使得部分希望短期获益的投资主体往往出现项目前期热情高涨、资金投入大，项目后期出现焦躁、畏难发愁情绪，管理不善甚至停滞的现象，在很大程度上影响了建设项目的效果和收益。

4.2项目前期勘察论证不充分、规划管理不科学

项目在勘察规划时，没有依据水土保持规程规范，从项目区地形地貌、土壤状况、水源配套等因素出发科学编制治理开发实施方案，导致有些项目在建设过程中水土保持措施落实不到位、项目建设标准低、出现水土流失现象，不仅经济效益低，生态效益和经济效益也不高。

4.3个别项目建设存在囤积土地、非农化的倾向

投资主体通过土地流转，以土地租赁、承包等方式参与水土保持建设。尽管投资主体可以发挥在资金、经营管理等方面的优势，输入现代生产要素和经营模式，提高了土地的经济效益，改善了生态环境，但也存在着另一方面不容忽视的问题，有的投资主体利用资金优势，通过土地流转等方式大面积、长时间占有土地，有变相囤积土地的倾向；有的投资主体以投资水土保持建设项目的名义从事个别其他非农产业，有非农化的倾向。

5　对策建议

5.1加强对水土保持工作的组织领导

各区、县政府应当加强对水土保持工作的统一领导，成立由国土、水利、农业、林业、旅游等部门参与的领导小组，科学引导民间资本投资水土保持建设项目。

5.2水利部门应积极提供技术指导与服务

水利部门应主动为民间资本参与水土保持建设提供技术指导与服务，引导民间资本投资主体搞好水土保持设计和建设管理等工作，切实提高水土保持治理标准，确保在取得显著经济效益的同时，显著提高生态效益和社会效益。

5.3加大对水土保持建设的扶持力度

在规划方面，有关部门要把民间资本参与投资的水土保持建设项目一并纳入土地治理、水土流失治理、水利工程建设规划，积极争取上级资金扶持；在投资方面，各级财政用于水土保持的专项资金、水土保持补偿费可以直接补贴给投资水土保持的民营大户、农民合作社及企业等民间资本投资主体。

5.4加强监督检查

民间资本参与水土保持建设应依法签订治理开发协议，涉及土地使用权流转的也应按规定办理有关手续。在项目开发前期，要加强对投资主体的资格审查，对项目建设内容进行审核；在项目建设过程中，要加强对投资主体的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等方面的监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，及时查处纠正浪费土地资源、改变土地用途等行为；在项目建设后期，要加强事后监管，防止因投资主体违约或经营不善，而导致流转土地的农民土地权益受损。

（责任编辑迟明春）

【中图分类号】S157

【文献标识码】B

【文章编号】1009-6159（2015）-05-0027-03

作者简介：仝桂良（1981—），男，副科长