反腐败路径选择视角下的“三个结合”

2015-07-25张扣林姚婕

中共天津市委党校学报 2015年4期

张扣林　姚婕

[摘要]政治学语境下的腐败是指被称为“政治之癌”的权力腐败。面对严峻的反腐败形势，我国在反腐败路径选择上依然存在着重道德反腐，轻制度反腐；重实体反腐，轻程序反腐；重权力反腐，轻权利反腐等倾向。要在坚持道德反腐与制度反腐相结合的基础上，突出制度反腐；在坚持实体反腐与程序反腐相结合的基础上，突出程序反腐；在坚持权力反腐与权利反腐相结合的基础上，突出权利反腐。

[关键词]腐败；反腐败；权力制约监督；反腐败路径

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2015）04-0003-05

政治学语境下的腐败是指被称为“政治之癌”的权力腐败。反腐败有多种路径，包括道德反腐、制度反腐；权力反腐、权利反腐；实体反腐、程序反腐等。面对目前我国依然严峻的反腐败形势，针对我国在反腐败路径选择中存在的重道德反腐，轻制度反腐；重实体反腐，轻程序反腐；重权力反腐，轻权利反腐等倾向，我们应调整反腐败战略。在反腐败路径选择上要坚持道德反腐与制度反腐相结合，突出制度反腐；坚持实体反腐与程序反腐相结合，突出程序反腐；坚持权力反腐与权利反腐相结合，突出权利反腐。

一、坚持道德反腐与制度反腐相结合，突出制度反腐

道德反腐和制度反腐是反腐败的两条重要路径。道德反腐路径以“掌权者都靠得住”的理论假设为基础，从信任掌权者出发，依靠道德来约束掌权者权力行为，以达到防止权力腐败的目的。制度反腐路径以“掌权者都靠不住”的理论假设为基础，从不信任掌权者出发，依靠制度来约束掌权者权力行为，以达到防止权力腐败的目的。以十一届三中全会为标志，我国在借鉴和汲取西方运用制度对权力进行制约监督成功经验的基础上，开启了制度反腐路径。然而，由于受中国传统政治文化“人性善”、“内圣外王”的影响，我们在反腐败路径选择上存在着重道德反腐、轻制度反腐的倾向，致使制度反腐的威力未能充分显现。基于制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性，我们在反腐败路径选择上应坚持道德反腐和制度反腐相结合，突出制度反腐。

腐败是权力扩张性和人的趋利性偶合的产物。从权力的特征看，权力作为一种工具，具有无限扩张性、诱惑性和腐蚀性，倾向于谋取私利。诚如英国阿克顿所言：“权力倾向于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[1]（P12）从人性看，趋利是人之共性，利已是人性的弱点。罗素认为，金钱与权力是一枚硬币的两面，当权力与有利己动机的人结合时，掌握者就会竭力通过“寻租”的方式将权力让渡出去谋求私利；而急于获得利益的人，只要他的付出低于权力带来的赢利，他就会“求租”。权力一旦掌握在利己的人手里，无论他的人性多完美，无论他的思想道德修养有多高、免疫力有多强，都难以抗拒金钱与权力的双重诱惑，都存在滥用权力的可能。“人来源于动物界这一事实已经决定了人永远不能摆脱兽性，所以问题永远只能在摆脱得多些或者少些，在于兽性和人性程度上的差异。”[2]（P140）马克思说，唯一比爱情更令人发狂的东西就是货币，因为道德的感召力比不上金钱的诱惑力。我国绝大多数掌权者，都具有较高的思想觉悟和高尚的道德品质，权力掌握在他们手里，我们有理由信任他们。但他们毕竟是现实的、活生生的、具有社会属性的人，无论他们是由什么“特殊材料”构成，他们的道德品质是如何的高尚，同样不同程度地受到人类共同普遍的弱点的影响。道德反腐路径把希望寄托于掌权者没有贪念、没有滥用权力的心理冲动，或依靠掌权者的道德自律，用思想道德的力量扼制掌权者滥用权力的心理冲动，这不仅是靠不住的，而且是危险的。正如列宁所讲：“依靠信念、忠诚和其他优秀的精神品质，这在政治上是完全不严肃的。具有优秀精神品质的是少数人……”[3]（P679）

腐败的产生固然与掌权者的思想道德品质相关，但掌权者的思想道德品质并不是腐败产生的根源。尽管掌权者的思想道德品质对权力具有一定的自律作用，但仅依靠掌权者的道德自律是难以从根本上扼制和消除腐败的。西方“经济人假定”理论认为，人是理性的利己主义者。也就是说，人是自私的，必然谋取自己利益的最大化。休谟指出：“必须把每个人都设想为无赖之徒确实是条正确的政治格言。”[4]（P27）麦迪逊提出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有外来的或内在的控制了。”[5]（P264）由于“掌权者都靠不住”，因而要从根本上防止掌权者滥用权力、以权谋私，必须从不信任掌权者出发，把掌权者假设成都有滥用权力可能的人，通过建立权力制约监督制度，把掌权者手中的权力关在制度的牢笼里。就像机场设计安检制度一样，虽然并不是所有乘客都藏有武器、都是劫机犯，但必须把全体乘客都假定成劫机犯，全体乘客都必须毫无例外地通过安全检查，这样才能保证飞机的安全飞行。塞缪尔·亨廷顿指出，制度化就是“组织与程序获得价值和稳定的过程”[6]（P12）。邓小平指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[7]（P333）与道德反腐路径相比，制度反腐路径无疑更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。西方国家正是从“掌权者都靠不住”的理论假设出发，通过建立严格、严密的权力制约监督制度，成功实现了对权力的有效制约监督。尽管我国政治体制与西方政治体制存在着本质区别，我们在反腐败斗争中不能照搬照抄西方权力制约监督制度，但并不意味着不可以借鉴与学习西方运用制度对权力进行制约监督的理论与做法。面对目前我国依然严峻的反腐败形势，针对我们在反腐败实践中的重道德反腐、轻制度反腐倾向，在反腐败路径选择上必须强化制度在反腐败中的根本性作用，加大制度反腐的力度。习近平把制度比作“笼子”，把权力视为“猛兽”。“猛兽”只有关在“笼子”里，才不会跳出来胡乱咬人，才能为人民看家护院、守护安宁。他指出：“没有健全的制度，权力没有关进制度的笼子里，腐败现象就控制不住”[8]（P125）； “要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[8]（P121）

二、坚持实体反腐与程序反腐相结合，突出程序反腐

实体反腐和程序反腐是反腐败的两条重要路径。实体反腐路径指通过制定和执行旨在确认公民权力主体地位，明确掌权者在行使权力过程中“什么能做、什么不能做”的实体性制度，以达到防止权力腐败的目的。程序反腐路径指通过制定和执行旨在保障公民权力主体地位的实现，确立掌权者如何行使权力，即“怎么做”的程序性制度，以达到防止权力腐败的目的。我国并不缺少反腐败制度，而且惩治腐败的力度也不可谓不大，但在现实中不得不面对少数腐败分子搞“上有政策，下有对策”的尴尬，不得不面对许多制度成了“墙壁制度”、“文本制度”的无奈，不得不面对在一些领域中、一些重点人群中前“腐”后继的窘境。尽管导致这一现象的原因是多方面的，但在制定和执行权力制约监督制度过程中重实体反腐、轻程序反腐的倾向是其中一个重要原因。基于程序在制度运行中起着“激活”、“驱动”、“枢纽”等关键作用，我们在反腐败路径选择上必须在坚持实体反腐和程序反腐相结合的基础上，突出程序反腐。

中国共产党曾从三个方面对权力腐败的原因进行过科学剖析。从主观上说，放松世界观的改造，背弃理想信念，思想蜕化变质，这是一些人堕落为腐败分子的根本原因。从客观上说，一些领域中制度和体制还不完善，使一些人进行形形色色腐败活动有机可乘。从管理上说，监督机制不完善，监督不到位，这也是腐败现象易发多发的重要原因。一些领域中制度和体制还不完善有许多方面的表现，其中的一个重要表现是，由于缺乏可操作性的程序制度，致使许多反腐败制度“形同虚设，成为‘稻草人，形成‘破窗效应”，难以发挥预防和惩治腐败的作用。习近平指出：“我们的制度有些还不够健全，已经有的铁笼子门没关上，没上锁。或者栅栏太宽了，或者栅栏是用麻秆做的，那也不行。……制定制度很重要，更重要的是抓落实，九分气力要花在这上面。”[8]（P129）任何制度欲求其有效，必须具有操作可行性，而制度的操作可行性最终取决于程序。程序是驱动民主政治制度运行的“软件”，好比一台电脑，如果没有作为计算机程序的“软件”，那么这台电脑就无法运行，最终丧失其功能。哈贝马斯曾把民主政治比喻为一个“旋转的陀螺”，认为重要的是旋转过程，离开旋转过程民主政治这个陀螺就会倒下，在这个旋转过程中程序起着至关重要的作用。实体性制度所设定价值目标的实现，必须有程序性制度与之相配套并提供保障。如果缺乏程序性制度保障和支撑，再好的制度也只能流于形式，只能停留在名义上、文本意义上，最终导致制度失灵、制度停摆。从这种意义上说，程序性制度不仅是民主政治制度的组成部分，而且是民主政治制度发挥作用的关键。“缺乏程序的政治，可以是任何政治，惟独不能是民主政治。”[9]（P194）在权力制约监督制度中，程序担负着对权力运行的步骤进行科学的分解，对权力运行的各个环节，如权力的赋予、行使与交接等进行合理设定，为权力运行设置正确行使的轨道，对权力行使进行限制和制约防止权力滥用的功能。如果没有规范权力运行的程序设计，那么对权力进行制约监督只能成为一句空话。因此，有没有权力运行的分割制衡程序制度设计、有没有权力执行的一套客观程序制度建构、有没有围绕权力执行纠纷建立的裁决程序、有没有对人对事对决策分别设计的程序制度，是衡量权力是否受到有效制约监督的基本标准。正因为如此，世界上法治发达国家都把加强权力制约监督制度程序化建设作为预防权力腐败最灵验的药方。权力运行的实践也表明，权力运行的程序越规范，权力运行的透明度就越高，权力的效能就能得到充分发挥。针对我国权力制约监督制度存在着具有宏观性、原则性和抽象性的实体制度多，具有微观性、精细性和可操作性的程序制度少等缺陷，我们应在加强反腐败实体制度建设的同时，着力加强反腐败程序制度的建设，充分发挥反腐败程序制度在反腐败中的作用。

大量事实表明，一些掌权者是通过不严格遵守程序，或者随意减免程序、改变程序来达到腐败目的的。因此，利用程序规范掌权者的权力行为，既是法治社会控制权力的焦点，也是预防腐败的重点。现代政治程序本质上是意在限制和钳制政治权力使用的公共规则和制度。在权力制约监督制度中，程序性制度是关于权力行使的顺序、途径和形式的制度，主要解决权力应如何行使的问题。而权力如何行使的问题，或者说如何建立权力运行的制约监督制度、防止权力的不当行使，这是预防腐败所要解决的核心问题。正是为了防止掌权者滥用权力，防止掌权者以权谋私，才有了现代法治的产生。程序的设计旨在通过对权力的运行过程、方式和边界做出不同程度的规定和安排，保证权力按照既定的轨道合理有序地运行。程序“将权力运行的过程、方式和边界分解成若干个过程和环节，每一个过程和环节又有‘检验标准和期限要求，这就为权力主体的自律设计了内控装置”[10]。这种装置可以让权力主体服从自己的角色安排，严格按照程序办事。是否严格按照程序办事，是区分人治与法治的根本标志。威廉·道格拉斯指出：“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实绝不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”帕特南指出：“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和裁量”；“民主制的本质特征决定了它确实离不开程序和必须遵循程序原则。”[11]（P154）根据法治的要求，在执行制度的过程中，当执行实体制度与执行程序制度发生冲突时，必须优先执行程序制度。“当法律要求某种行为必须符合一定的程序时，程序就是对实体活动的约束，程序与实体同等重要，程序的不当必然导致实体结果的不公正，程序的违法同样会导致行为的最终违法。”[12]（P71）优先执行权力制约监督程序制度，不仅可以防止和消除掌权者的随意性、个人好恶性、作风修养性等非理性因素对执行权力制约监督制度的影响，最大限度地限制少数掌权者在权力行使过程中通过随意变更、减少甚至免除程序手段滥用权力，而且可以使掌权者在程序制度限定的范围内行使权力，使程序成为权力腐败不可逾越的屏障，将权力制约监督的关口前置、阵地前移，从源头上防止权力腐败的发生。针对我国在执行权力制约监督制度过程中存在着重实体性制度执行、轻程序性制度执行的倾向，我们在执行权力制约监督制度过程中应在严格遵守实体制度的同时纠正实体制度是“刚性”制度，必须执行，程序制度是“柔性”制度，可以执行，也可以不执行的错误认识，进一步提高程序制度的权威性和不可僭性，加大对无视、违反程序制度行为的惩处力度，充分发挥程序制度在反腐败中的作用。

三、坚持权力反腐与权利反腐相结合，重权利反腐

权力反腐和权利反腐是反腐败的两条重要路径。权力反腐指通过恰当的分权和制衡来限制、阻遏权力的滥用；权利反腐路径指在正确理解权利与权力关系的基础上，通过公民权利的确认与保障来限制、阻遏权力的滥用。尽管我国经过几十年加强权力制约监督制度建设，已基本建立了由权力制约监督、权利制约监督、专门机构制约监督、司法制约监督、社会制约监督、舆论制约监督等组成的权力制约监督体系，但仍然表现出“上级监督下级太远、同级监督同级太软、下级监督上级太难、组织监督时间太短、纪委监督为时太晚”的权力制约监督乏力现象。之所以出现权力制约监督乏力现象，是因为在反腐败路径选择上存在着重权力反腐、轻权利反腐的倾向，未能突出权利主体在反腐中的地位与作用。基于权利监督是权力监督之“源”，权力监督是权利监督之“流”，我们在反腐败路径选择上应坚持权力反腐和权利反腐相结合，突出权利反腐。

在亚里士多德和洛克分权制衡学说基础上，孟德斯鸠系统阐明了权力反腐理论。他指出，不受制约监督的权力必然导致腐败，“这是万古不易的一条经验。……要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”[13]（P154）。他所谓的以权力制约权力，最根本的是在把国家公共权力划分为彼此独立的立法权、行政权和司法权基础上，成立三个互不统属的机构分别独立行使自己的权力，各种权力之间相互制约、相互监督，使国家公共权力的行使在体制内达到基本均衡。西方几百年反腐败实践充分证明，权力反腐是反腐败的重要路径。但权力反腐路径也具有一定的局限性。首先，权力反腐路径具有同体性。权力反腐路径主要通过以一种权力制约监督另一种权力的方式对权力进行制约监督，其方式主要有两种：一种是高层权力对低层权力的制约监督；另一种是平行权力层之间的相互制约监督。但无论哪一种权力制约监督方式，都属于“同体”制约监督，即是“体制内”或“权力内部”制约监督。这种“同体”性制约监督，就其实质而言不过是执掌权力者之间展开的权力分配游戏而已，因而难以实现对权力的有效制约监督。古人云：“鉴不能自照，尺不能自度，权不能自称，囿于物也。”仅仅依靠掌权者们自己制约监督自己，割自己身上的痈疽烂疮，这不仅很痛苦，而且也很难下手。我国在反腐败过程中所出现的“上级监督不到，同级监督不了，下级不敢监督”的监督“死角”，就是最好的证明。其次，权力反腐路径具有不彻底性。权力反腐路径通过设立专门制约监督机构对权力进行制约监督。设立“专门”制约监督机构虽然具有“异体性”，但由于专门制约监督机构本身也是一种权力，必然面临“谁来制约监督监督者”这一难题，始终存在着游离于制约监督之外的特殊权力。事实也证明，无论建立什么样的权力制约监督机构，都会产生自己的利益，都会为权力制约监督留下“真空”地带。总之，权力反腐路径由于建立在模糊不清的甚至是倒置的权力授受关系基础上，未能突出权力主体在反腐败中的地位和作用，因而权力制约监督必然乏力。对权力真正强有力的制约监督，不仅取决于制约监督体制的完善、制约监督技能的娴熟，更为根本的在于权力主体的力量能否在制约监督体制中得到充分体现。为什么运动员在比赛时不敢轻易犯规，犯规也能很快被发现，主要在于有“盯人”监督的办法，不仅有裁判的“火眼金睛”盯着，更有观众无数双眼睛盯着。

权利制约监督的实质主要指权力主体对权力行使者的制约监督，委托之权对受托之权的制约监督，通过制约监督使权力行使者能够按照权力委托者的意志行使权力。因此，只有源自权力授受关系的制约监督，才是最有效、最有力和最根本的制约监督。换言之，只有权利反腐才是反腐败的根本路径。首先，公民权利是权力的界限。公民权利遵守“法无禁止即自由”的原则，只要没有法律明令禁止或限制，公民权利就不受限制。而掌权者手中的权力则不同，它来源于人民的授权，遵守“法无授权即禁止”的原则，超越法律授权的范围行使权力是非法、无效的，法律授权的范围称为“权限”。“权限”之外的空间属于公民权自治领域，公民权利的空间就是权力的禁区。以公民权利制约监督权力，可以最大限度地消减权力的自我膨胀。其次，公民权利可以对抗、矫正权力。当掌权者逾越权力的法定界限、滥用权力或不当行使权力行为时，公民为了维护自身利益可以利用权利对抗权，迫使掌权者收回他的权力触角或改变不当行使权力行为。因此，以公民权利制约监督权力，可以从源头上防止权力越界和滥用。在我国，人民是权力的主人，掌权者手中的权力是人民授予的。人民拥有对掌权者进行监督直至回收权力的权利。1945年7月，毛泽东在回答民主人士黄炎培提出共产党执政后能不能跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉 ”执政周期率时指出：“我们已经找到新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[14]（P610）毛泽东所讲的这条“新路”，就是权利反腐之路。我们在反腐败路径选择上应坚持权力反腐和权利反腐相结合，突出权利反腐。面对目前严峻的反腐败形势，习近平强调：“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”反腐败斗争必须依靠人民群众，因为“人民的眼睛是雪亮的，人民是无所不在的监督力量”[8]（P122）。只有尊重和保障人民群众的权力主体地位，建立健全人民群众制约监督权力的机制，充分发挥人民群众制约监督权力的力量，才能实现对权力最终的、最根本的、最有力的制约监督。

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