辽宁阜新：“政银保”推动扶贫改革试验区建设

刘立涛

2013年1月，国务院扶贫开发领导小组将阜新确定为全国首批3个国家扶贫改革试验区之一。自试验区设立以来，阜新市坚持以扶贫改革为契机，将创新金融扶贫机制与产品作为“六项改革重点”之一来推进，在实践工作中积极探索实践“政银保”合作涉农贷款这一金融扶贫新模式，以期达到精准扶贫、精准脱贫的目的。

农村信贷资金需求增长迅猛

当前，由于受贫困地区农村金融信用体系尚不健全、金融业发展水平不高、金融发展环境不规范、农户贷款缺乏有效抵押物等多种因素的影响和制约，导致银行机构不敢贷、不愿贷的现象在一定程度上存在，农户贷款难问题仍未彻底改变，金融扶贫服务供给不足问题依然突出。随着扶贫攻坚不断推向深入，面对经济社会发展新常态，扶贫攻坚需更多地发挥金融资源的重要作用，以弥补财政扶贫资金投入不足问题，以满足不断上升的扶贫小额信贷需求。

目前，阜新市共有建档立卡贫困户6.43万户。据调查统计，有扶贫小额信贷需求的建档立卡户数在1.93万户左右，约占建档立卡贫困户总数的30%。若按每户5万元的贷款额度测算，全市每年扶贫小额信贷需求总额约在9.65亿元左右。同时，随着“沈阜200万亩现代农业示范带”的成功推进，农村信贷资金需求进一步增加。

早在2001年，市、县扶贫部门已就发展扶贫小额贷款进行了积极探索。2009年，阜新市扶贫部门与中国扶贫基金会合作，在阜蒙、彰武两县分别成立“农户自立服务中心”，通过“贷女不贷男，农村小组联保、整贷零还”的方式向农民提供小额贷款。同年，阜新相继在阜蒙、彰武两县和清河门区的24个乡镇、62个贫困村建立扶贫资金互助社，为入社会员提供额度在5000元左右的扶贫小额借款。

阜新农业银行、邮政储蓄银行、农信社等金融机构先后推出助学贷、双联惠农贷、强农富农贷等系列产品。同时，随着贫困群体总体诚信水平的不断提升，金融机构在金融扶贫服务中经济效益的不断增加，以及金融机构履行社会责任、回馈社会的思想觉悟的不断增强，深入推进扶贫小额信贷拥有了良好的基础。

政银保合作破金融扶贫僵局

2014年6月26日，市政府印发《关于阜新市“政银保”合作涉农贷款实施意见的通知》（阜政办发〔2014〕49号），正式开展“政银保”合作涉农贷款。

为有效推进全市“政银保”合作涉农贷款工作，市政府决定成立阜新市“政银保”合作涉农贷款联席会议。联席会议总召集人由市政府分管副市长担任，联席会议下设办公室，负责日常工作，办公室主任由市扶贫办主任担任。联席会议各成员单位按照各自工作职责开展具体工作。阜蒙县、彰武县也成立了相应的联席会议制度和工作机构，负责对本县“政银保”合作涉农贷款项目的会审、核准、贷款回收和逾期追偿。

“政银保”合作涉农贷款工作机构由政府部门、合作银行机构、合作保险机构三个方面组成。一是政府部门。市级方面由市“政银保”合作涉农贷款联席会议办公室负责制订“政银保”合作涉农贷款各项政策，组织、协调、推动、监督全市“政银保”合作涉农贷款工作和市“政银保”合作涉农贷款补偿金的日常管理。二是合作银行机构。合作银行为市农业银行、市邮储银行、辽宁农信社阜新办事处，主要负责对贷款项目进行调查和评估，对经市“政银保”合作涉农贷款联席会议会审推荐的项目发放贷款，并进行贷后管理。三是合作保险机构。合作保险机构为中国人寿保险阜新市分公司、中华联合财产保险阜新分公司2家保险公司，主要负责开展“政银保”合作涉农贷款借款人意外伤害保险、贷款人贷款保证保险、扶贫小额保险及相关保险业务。

对于“政银保”合作涉农贷款投放较多的合作银行机构，市财政部门加大财税政策扶持力度；市人民银行在发放支农再贷款、办理再贴现时优先给予支持；银行监管部门实施差异化信贷和监管政策；政府部门支持合作保险机构发展特色农业保险、扶贫小额保险，扩大特色种养业险种。同时，积极争取国家和省对“政银保”合作涉农贷款给予贷款贴息支持。凡是符合妇女小额担保贴息贷款准入条件的农业项目，一并纳入“政银保”合作涉农贷款扶持范畴。

为切实落实市政府文件精神，阜新市“政银保”合作涉农贷款联席会议先后制定出台了《阜新市“政银保”合作涉农贷款实施办法》、《阜新市“政银保”合作涉农贷款风险补偿金管理使用办法》，明确了“政银保”合作涉农贷款相关配套措施。

“政银保”合作涉农贷款主要支持阜蒙县、彰武县和清河门区的245个重点贫困村、19.2万建档立卡贫困人口，以及上述区域内有生产经营能力的其他农户（含专业大户），和对建档立卡贫困户带动能力较强的家庭农场、农民专业合作社、农事企业等新型生产经营主体等。

“政银保”合作涉农贷款单户贷款金额起点为3万元，最高额度为50万元（含50万元）；农民专业合作社贷款额度不超过150万元；市级扶贫龙头企业贷款额度最高不超过200万元；省级以上扶贫龙头企业贷款额度最高不超过500万元。贷款期限根据贷款项目生产周期、销售周期和贷款对象综合还款能力等因素确定，一般不超过2年。如遇特殊情况可适当延长，延长期限不超过1年。

目前，阜新市扶贫部门已经与阜新邮储银行签署协议，对阜蒙县、彰武县、清河门区的245个重点贫困村和19.2万建档立卡贫困人口实行年利率为10%的优惠利率，较邮储银行正常贷款利率低5.3个百分点。

为降低“政银保”合作涉农贷款放贷风险，阜新市扶贫办与中国人寿保险阜新分公司签署协议，由人寿保险公司为“政银保”合作涉农贷款提供《借款人意外伤害保险》，保费按贷款额度的0.2%在贷款期限内逐年收取。当借款人发生意外伤残或身故，由保险公司按一定比例或全额代为偿还银行贷款（指本金）。而且阜新市扶贫部门、合作银行机构、合作保险机构3方签署协议，当“政银保”合作涉农贷款单笔贷款（指贷款本金）发生损失时，由3方按一定比例共同承担贷款损失。

为了减少“政银保”合作涉农贷款资金投放损失，阜新还设立了风险补偿金。首期“政银保”合作涉农贷款风险补偿金额度为500万元，其中，市级出资300万元，阜蒙县、彰武县各出资100万元，用于对“政银保”合作涉农贷款进行风险补偿。风险补偿金由市“政银保”合作涉农贷款联席会议办公室统一设专户管理，封闭运行，接受审计部门监督。市、县财政部门在每年年初根据各自行政辖区内补偿金的损失情况按责进行注资，保持补偿金账户余额不少于500万元。市本级风险补偿金在阜新邮储银行设立专项账户，阜蒙、彰武两县在农村信用联社设立专项账户。

“政银保”合作涉农贷款到期后，如合作银行机构不同意展期、且贷款逾期达1个月未能偿还的，合作银行机构将采取法律手段依法清收贷款，并处置相关抵押物或有效资产。依法清收后尚未能追偿贷款本金的部分，则可被认定为贷款损失，由市扶贫办、市财政局、市人民银行、市银监局、合作银行机构等部门联合启动贷款损失认定程序。贷款经确认已造成事实损失的，市扶贫办将启动贷款损失赔付程序，对损失贷款进行赔付。

赔付方式一：“政银保”合作涉农贷款（指本金）损失率在1.5%以内的（含1.5%），由贷款风险补偿金承担，投放贷款（指本金）损失率1.5%以上部分，由合作银行自行承担。据此测算，全市500万元风险补偿金可引导专项贷款规模3.35亿元。

赔付方式二：主要以贷款保证保险形式进行赔付，即当“政银保”合作涉农贷款单笔贷款（指贷款本金）发生损失时，由保险机构、银行机构、政府风险补偿金3方按6：2：2的比例共同承担，按照“政银保”合作涉农贷款8%以内的贷款损失率计算，全市500万元风险补偿金可引导专项贷款3.13亿元。

贷款损失发生后，市扶贫部门按约定比例向合作银行机构赔付后，将按合同约定向借款人进行追偿。在土地承包经营权不能作为抵押担保的情况下，阜新要求贷款户在使用“政银保”合作涉农贷款时，需再签订《阜新市“政银保”合作涉农贷款借款人承诺书》，当贷款逾期不能偿还时，借款人将合法取得的土地经营权，通过在乡镇土地流转市场采取招标、拍卖、公开协商等方式进行流转。流转所得收益由政府风险补偿金、合作银行机构、合作保险机构三方按各自承担赔付比例进行分配，剩余部分归借款人所有。

金融新产品为扶贫注入动力

“政银保”合作涉农贷款这一特惠金融政策产品，是阜新扶贫工作的一项重大机制创新，是扶贫开发适应市场经济体制的一次深刻转型，是用特惠措施为贫困群体提供金融服务的有效形式。

阜新以往发放的涉农贷款期限多为1年，贷款额度多在5万元以下，且必须以有效抵押物作为抵押，或者由公职人员作担保，贷款利率也相对较高，无形中增加了农户贷款的准入门槛，迫使其转为使用民间借贷解决资金需求。同时，由于阜新地区春种秋收的耕作模式，在贷款期限仅为1年的情况下，无形中增加了贷款人的还款压力。“政银保”合作涉农贷款在产品设计上完全打破了旧的贷款模式，单户农户贷款金额由3万元到50万元不等，并专门为新型生产经营主体、农事企业、扶贫龙头企业设定了150万至500万元不等的贷款产品。贷款期限一般为2年，最长为3年，并实行优惠利率。特别是贷款风险补偿金的设立，在有效化解银行贷款损失的同时，极大地提高了银行放贷的积极性。而保险公司的有效介入，既可防止借款人因残返贫致贫，也可切实减少银行贷款损失。最为重要的一点是，银行贷款保证保险的推出，可确保借款人在无抵押、无担保的情况下，仍然可以从银行机构获得贷款，使真正需要贷款的农户切实享受到特惠金融的实惠，实现了国家扶贫部门倡导的为贫困农户提供无抵押、无担保小额扶贫贷款的初衷。

在扶贫部门、银行机构和保险机构的通力合作下，截至今年5月份，阜新市“政银保”合作涉农贷款已发放贷款1730笔。其中5万及以下贷款1063笔、5262万元。涉及阜蒙县、彰武县和清河门区的62个乡镇、310个村。其中建档立卡贫困户760户、建档立卡贫困村130个。贷款总额14455万元，其中经营性贷款836笔、4590万元，生产性贷款441笔、3692万元，新型生产经营主体和农事企业贷款22笔、3767万元，春耕贷款431笔、2406万元，有效缓解了贫困村、贫困户、新型生产经营主体和农事企业发展生产资金短缺难题。