西江航道船闸管理中的水生态保护

邱房贵+刘临雄

摘 要：西江航道船闸管理是由对“人”的管理、“船”的管理、“船闸”的管理和“水”的管理等四个方面内容构成的。目前，由于管理理念和管理制度的缺陷导致西江船闸管理中水生态保护职能的缺失，而解决这些缺陷的思路是从思想上树立全方位参与的水生态保护的意识和从制度上拓宽船闸管理者参与水生态保护的空间。

关键词：西江航道 过闸船舶 管理制度

随着西江航道航船数量和运载吨位的急剧增长，西江航道船舶过闸安全管理压力日益凸显。然而，随着国家对西江水生态保护的重视和西江水生态保护的日益严峻形势，这赋予了西江航道船闸管理新的内涵。同时，西江航道船闸管理部门的水生态保护责任也日益凸显，并逐渐成为西江航道船闸管理部门所必须关注和研究的新课题。

1.西江航道船舶过闸管理的新内涵

在传统的观念中，船舶过闸管理主要包括三个方面的内容：一是对船舶过闸相关人员的管理。船舶过闸会涉及到两类人，即负责操作船舶的船员和具体负责操作船闸的人员。二是对过闸船舶的管理。广西海事局制定的《广西梧州长洲水利枢纽水上交通管制区通航安全管理规定》就船舶进入水上交通管制区后的航行、停泊、作业、进出闸、船舶载运危险货物等方面进行了规范。除此，交通运输部还就西江航道船舶过闸制定了一整套技术标准，例如，交通运输部发布了《西江航运干线过闸船舶标准船型主尺系列》的公告、交通运输部珠江航务管理局发布的《关于建立西江航运干线船型标准化工作联系机制的通知》等。三是对船闸的管理。《中华人民共和国航道管理条例》对船舶通航责任做了原则性规范，《广西壮族自治区船闸管理办法》规定船舶过闸时，禁止船舶方及其船上人员的下列行为：在闸墙上涂写、跨越闸室栏杆、在闸室内游泳等。

然而，随着人们水生态保护意识的提高，政府日益重视对水生态的保护。西江作为我国的第二大内河，在船舶数量和运载吨位急剧增长的形势下，承担着日益重大的水生态保护的责任。由于西江船闸较多，而且因船闸容量有限，特别是在枯水季节，待闸船舶较多，待闸时间较长，这一时间船舶大量聚集，待闸船员情绪容易波动。这一特殊的情景中，极易发生船舶碰撞、火灾、生活垃圾非法抛入等危及水环境的突发险情与事件。因此，在新的历史背景下，西江航道船舶过闸管理必须将水生态保护的纳入其中，并从理念、制度和具体执法等方面保护好西江的水生态环境。因此，西江航道船舶过闸管理应包括对“人”的管理、“船”的管理、“船闸”的管理和“水”的管理等四个方面。

2.西江航道船闸管理中水生态保护责任的缺失

然而，当前航道船舶过闸管理活动中主要涉及对船、人和船闸等三个方面的管理，往往忽视了对水生态的管理和保护问题。这主要体现在以下三个方面：

其一，理念缺失。航运系统是由水和航道设施共同构成的。但是，水的特性和航道设施的属性有着巨大的差异，这从某种程度上形塑了人们的管理理念，即对水的管理有别于对航道设施的管理。这种观念表现在航道管理部门设置上的水管理部门和航道设施部门的分工、管理体制和运行机制的差异等方面。更重要的是，这种理念支配着西江航道船闸管理人员的行为，即船闸管理只负责船舶通行安全（即船闸、船员和船闸管理员、船等的安全）和通行效率，水生态管理和保护是其他部门的事情，当面对破坏水生态行为时往往会消极对待。

其二，制度缺失。基于职能部门权限划分的认识，我国在有关内河航运管理的制度设计上往往将对水和对航道设施管理划分为两个部门，即航道主管部门和水生态主管部门，而且在制度设计上制定了与这两个职能部门相匹配的规范。比如，在水生态保护上设计了水生态保护部门的权限、管理机制和法律责任等。这种制度设计导致西江航道船舶主管部门散失了管理水生态的权力，同时也散失了承担水生态管理和保护的责任，导致航道设施管理部门只负责管理船闸。制度设计的内在缺陷往往导致西江航道主管部门及其工作人员在执法时陷入某种困境。特别是当工作人员发现通行船舶及其船员有危害水生态的行为时，由于缺乏相关授权无法对他们采取强制措施，只能采取劝说和建议的方式制止他们的非法行为，或通知水生态保护部门进场执法，这往往错过了制止污染行为的最佳时间点。

3.西江航道过闸管理的新思路

为适应西江航道水生态保护的新常态，笔者认为有必要从观念转变、制度建设和执法参与等三个方面来解决西江航道船舶过闸管理中的水生态保护责任的缺失问题。

第一，转变观念：树立全方位参与的水生态保护的意识。水生态保护是全社会的责任，而不单纯是环保部门的职责。无论是西江航道的有关立法者，还是执法者和监督者都应当树立积极参与西江水生态保护的意识。一方面，相关立法部门只有意识到西江航道水生态保护是每个组织和公民的责任，才能制定出鼓励全民参与西江水生态保护的制度；另一方面，西江执法者，特别是从事一线管理活动的船闸管理部门和工作人员只有意识到了西江航道水生态保护是其责任和义务时，才能积极参与西江航道水生态的保护。因此，必须转变传统上将西江水生态保护只属于环保部门职责的错误意识，新的水生态保护观念应强调在维持环保部门在西江水生态保护主体责任的基础上，通过教育、立法、宣传等方式提高从事一线管理活动执法人员的水生态保护意识，鼓励他们积极参与水生态保护活动。

第二，制度建设：拓宽船闸管理者参与水生态保护的空间。当前的航道管理制度和环保制度设计上的缺陷制约了船闸管理部门参与西江航道水生态保护的空间。为了激励一线工作人员积极参与西江水生态保护，必须通过完善制度建设引导船闸管理部门及其工作人员参与西江航道水生态的保护。一是适当拓宽船闸管理部门及其工作人员参与西江航道水生态保护的空间。即在明确环保部门在西江水生态保护主体责任的基础上，理清船闸管理部门的水生态保护空间。二是理顺船闸管理部门及其工作人员参与水生态保护的权限、程序和具体内容，这样才能做到有法可依。三是通过立法鼓励西江航道船闸管理部门及其工作人员积极参与西江航道水生态保护，这主要通过对积极参与西江航道水生态保护的部门及其工作人员的奖励来提高他们的积极性。

4.结论

随着人们对西江航道水生态保护意识的提升，这赋予了西江航道船闸管理新的内涵。然而，由于人们认识、制度设计和执法等方面的缺陷限制了西江航道船闸管理在水生态保护上的作用。本文提出了将水生态保护纳入到西江航道船闸管理的范畴的命题，这不仅是对人们传统意识的挑战，更是对当前制度规范和具体执法活动的冲击。至于如何进行将水生态保护职能纳入到西江航道船闸管理的日常事务之中是本文所没有涉及到的，也是我们未来研究的重要议题。endprint