从无限管控到有限治理

王永志

[摘 要]通过“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”（城市流动人口版）2013年家庭入户调查等相关数据发现，我国流动人口服务和管理依然存在思想观念落后、管理体制不畅、工作方式粗放、公共服务缺失等问题。在全面深化改革的新阶段，要有效应对人口大规模流动，促进新型城镇化发展，建设服务型政府的新要求，必须将流动人口服务和管理置于社会治理视域下进行考量，从制度层面对其重新进行建构，加强顶层设计和创新，围绕流动人口登记、居住和落户三大制度，建立健全各项制度群。

[关键词]流动人口；社会治理；制度建构；顶层设计

中图分类号：C924.21；D60

文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2015）04-0093-07

据国家统计局公布的数据显示，2013年全国流动人口达2.45亿，占全国人口总数的18.01%[1]，相当于每5.5个人中就有1人是流动人口。在全面深化改革的新阶段，流动人口的规模将进一步增长，范围将进一步扩大，结构将进一步调整，对城市社会经济发展的影响将进一步凸显。因此，积极探索和构建与新型城镇化发展相适应的流动人口服务与管理体系，不仅是实现城市社会稳定，推进城乡一体化的迫切需要，而且是创新社会治理，推进和谐社会建设的当务之急。

一、我国流动人口服务和管理面临的主要问题

改革开放以来，我国流动人口数量持续增长，占全国人口总数的比例持续走高（见图1）。从2008年我国流动人口突破2亿以来，短短5年时间，增长到2.45亿，实际增长了0.44亿。2013年比2008年增长了21.89%，年均增长4.38%。流动人口占全国人口总数的比例由2008年的15.14%，上升为2013年的18.01%，人口流动更加频繁和活跃。

长期以来，由于相对稳定的城乡二元结构的存在，我国城市人口和农村人口被割裂开来，难以实现城乡统筹。户籍制度的实施进一步强化了两者的分立，造成了其社会权利上的不平等。实际上，“当前我国的流动人口及流动人口问题都是一种‘社会建构，主要是由不合理的户籍制度及依托之上的公共管理服务制度所建构的。”[2]虽然户籍制度的基本职能在于身份认定和人口统计，但是20世纪50年代之后，随着我国有计划的经济建设的展开，以及优先发展重工业，实现工业化目标的确定，这一制度逐渐被政府赋予了诸如控制农村人口盲目外流、减轻城市压力、维护社会治安等多项附加职能。1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施，管控城乡人口流动的二元户籍制度最终形成。

纵观改革开放以前我国流动人口政策的演变（见表1），不难发现一个基本的事实：在计划经济体制下，政府为实现既定的经济社会发展目标，以户籍制度为依托，采取自上而下的行政命令方式，严格管控人口流动，以实现行政手段的效果最大化。改革开放以后，由于与计划经济体制相适应的户籍制度并未废除，市民和农民之间的隔阂依然难以消除，城市和农村之间的鸿沟依然难以跨越。时至今日，我国流动人口服务和管理依然存在四个方面的问题。

（一）思想观念落后

当前，对流动人口进行管控，加强治安防范，维护城市社会稳定仍然是一些政府职能部门的工作重心。将服务视为管理的附属，以管理取代服务。以户籍划线，将流动人口视为“编外市民”，人为地设置歧视性障碍。根据“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”（城市流动人口版）2013年家庭入户问卷调查数据（以下简称“2013年家庭入户调查数据”），有超过二成的被调查者认为，他们在“医疗卫生服务费用”、“养老服务”和“津贴、补贴、税费减免等福利”方面与城市居民存在差别。有超过一成的被调查者认为“教育服务”和“就业服务”与城市居民存在差别（见图2）。

（二）管理体制不畅

通过自上而下的行政控制，上级垂直领导下级，下级对上级绝对负责，导致基层流动人口管理部门缺乏活力。政府对单纯的社会治安管理的强化侵蚀着公共服务的边界。从事流动人口服务和管理的相关职能部门，条块分割，多头管理，各自为政，权责不清，专业性不强，缺乏有效统筹，致使部门之间互相推诿和扯皮，内耗严重，制度乏力，人浮于事。

（三）工作方式粗放

为了达到管控目标，流动人口服务和管理部门往往被动应对，缺乏自主性和灵活性，只能将任务层层分解。一些基层职能部门管理方法单一，管理手段落后，措施不得当，重管理轻服务，重防范轻融合，重围堵轻疏导，“门难进、脸难看、事难办”问题仍然普遍存在，“吃、拿、卡、要”现象时有发生，办事程序繁琐，服务效率低下。流动人口动态管理不到位，流出地与流入地双向互动机制不健全，不能有效实现信息互通，无法实时跟踪，导致信息失效，难以实现精细化服务和管理。

（四）公共服务缺失

户籍制度的存在，将流动人口排斥在基本公共服务之外。就业、医疗、住房、教育等方面的歧视，在一定程度上剥夺了流动人口的平等社会权利，人为地造成了社会的对立，破坏了社会的公平正义，影响着社会的融合。根据“2013年家庭入户调查数据”，流动人口参加社会保障的状况不容乐观（见表2）。对于流动人口所应享受的基本公共服务，国家尚未出台统一的规范性文件，缺乏统一规划和实施细则，不利于基本公共服务均等化工作的开展。endprint