土地利用总体规划编制障碍因素分析

董慧勃山西财经大学

土地利用总体规划编制障碍因素分析

董慧勃
山西财经大学

土地利用总体规划调控国家土地利用，是发挥市场配置资源基础性作用的前提条件和依法管理土地的基本依据。我国的土地利用总体规划在几轮编制中暴露一些问题，使规划编制存在障碍。本文采用定性分析法，从主客观两个方面对土地利用总体规划编制障碍因素进行分析，以便为土地规划编制改进提供方向。

土地利用总体规划；障碍因素；客观因素；主观因素

土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，对土地未来利用的合理性和集约性有重要意义，但我国的土地利用总规划编制中暴露一些问题，影响了土地规划的顺利编制和实施，本文将对影响规划编制的障碍因素进行简要分析，以对其有更深认识。

一、客观因素分析

（1）基础资料不足

但在土地利用规划编制中存在基础资料不准确、不完善的问题。土地变更调查数据不完善。土地利用规划编制中所采用的土地变更调查数据为各土地部门上报的土地台账，其数据时序性较差，数据不连续或时序性较短，预测误差偏大。规划本底信息失真[1]。

（2）各相关规划存在矛盾

城市规划与土地利用总体规划存在如下矛盾：①指导思想不同，土地利用总体规划是以保护耕地、集约利用建设用地为主；而城市规划则是强调城市发展所需建设用地。②基础资料调查范围不同。土地规划以行政区范围进行调查，而城市规划以实际扩展的建成区进行调查。③两规用地分类标准不同。城市规划采用城镇建设用地分类标准、土地规划采用土地规划用途分类标准。④编制部门不同。土地规划由国土部门编制，城市规划由建设部门编制。土地利用总体规划与交通、水利、林业、环境保护规划等专项规划存在矛盾。如2009年公路与铁路违法违规用地面积占全国违法用地的43.17%[3]。

（3）规划编制规程和技术规范不成熟

我国全国和省市多次制定规划各级编制规程和土地利用规划数据库标准及检查细则，加大了土地规划编制的难度。各地区、不同时点的制图规范要求也存在差异，不同的制图软件有不同功能，给图件之间的衔接造成困难。

二、主观因素分析

（一）利益相关者规划矛盾分析

利益相关者是指任何能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体[4]。在土地利用规划中所涉及到的利益相关者较多，这些利益相关者在土地规划编制中有不同的利益诉求，导致了土地规划编制中各利益相关者矛盾的产生和规划编制的困境。

（1）中央政府与地方政府矛盾分析

对大多数地方政府而言，促进城市发展、增加财政收入是其首要任务，而国家土地利用总体规划的目标为保护耕地，形成了地方政府与中央政府之间目标的差异性[5]。中央政府要保障国家的粮食安全，所以中央政府的土地利用规划要保护耕地总量。其次，中央政府还要保障重点工程的建设，对关系国计民生的基础性工程必须予以规划。地方政府只考虑地方利益和政府自身利益。地方政府通过促进经济发展缩小贫富差距，增加地方财政税收，为地方基础性工程建设提供资金。1994分税制实施后，明确土地财政属于地方政府，土地财政也成为GDP增长的源泉。所以建设用地指标是地方政府在土地利用规划中最关注的指标。中央政府和地方政府土地利用总体规划产生矛盾，使土地规划编在中央和地方的平衡中产生困难，规划难以进行。如2012年国家和省级重点工程项目违法占全国违法用地面积的45%[3]。

（2）地方政府各部门矛盾分析

新增建设用地指标由国家控制并在各省分配，然后由各级政府进行逐层分配。指标分配到各政府后，各部门依据专项规划申报重点建设项目及其所需建设用地。在建设用地总量固定的情况下，须对建设项目按重要性进行取舍，使各部门在项目取舍上产生矛盾，会产生各部门争地的现象。在此期间，编制规划时地方政府就要听取各部门的意见，对土地规不断调整，使土地利用总体规划编制存在困境。

（3）地方政府与利益集团矛盾分析

利益集团是携带大量资本与技术的组织和个人，聚集形成一个具有共同组织目标和价值标准的的组织，通过使用各种途径和方法向政府施加影响，用以阻止或促进某方面公共政策的改变，以便在公共政策的决策中实现自己的利益主张[6]。地方政府为实现地方经济的高速发展，需要引进产业和投资商，促进当地发展，为此，地方政府会通过土地资源、区位条件或优惠政策来引进利益集团（投资商）。利益集团的趋利性使其接受地方政府的优惠政策，以最小的投入获得最大的经济利益。

利益集团（投资商）的目标是实现自身利益最大化，而地方政府的目标是实现地方经济高速发展和地方利益最大化。地方政府是地方土地资源的管理者，其土地规划在考虑土地利用经济效益的同时，也要保障地方土地利用的生态安全。而利益集团的趋利性，驱使其只考虑经济利益，不考虑土地利用的负效应。而利益集团会凭借其强大的经济实力对地方政府施加影响，造成规划编制过程中的调整和规划结果的调整与修编。

三、小结

土地利用总体规划编制存在问题，编制基础资料不足、技术和规程不成熟、利益相关者的矛盾和博弈都对土地规划编制产生影响。要对各利益相关者进行认识和分析，理清各方在规划编制和实施中的利益诉求找出各利益相关者在土地利用总体规划编修和实施中的利益平衡点，为土地规划解决困境。

[1]王群，王万茂，不确定性与土地利用规划[J]，中国土地科学，2012，26（5）：88-91.

[2]王猛，宁晶，全国违法占用耕地面积公路铁路超一半[N],人民日报，2011-03-24.

[3]刘琼，吴斌，欧名豪，欧维斯,郭杰，土地利用总体规划与城市总体规划冲突的利益相关者属性分析及治理策略选择-以一般地级市为例[J]，中国土地科学，2011，25（9）：28-34.

[4]王玉波，中央与地方政府土地利用总体规划博弈治理研究[J]，南京农业大学学报（社会科学版），2011,11（4）：73-79.

[5]胡静，基于利益主体的土地利用规划决策机制研究[D],华中农业大学，2010.

[6]王晓军，梅傲雪，周洋，县级土地利用总体规划编制过程中的利益相关者分析[J]，中国土地科学，2014,28（9）：47-52.

董慧勃（1992-），女，汉，山西省运城市人，公共管理硕士在读，单位：山西财经大学公共管理学院，研究方向：土地利用与规划。