借鉴上海自贸区经验提升江苏开放型经济发展水平

卜海+龚卓

习近平主席在中央全面深化改革领导小组第六次会议上强调指出：“对上海自贸区取得的可复制可推广的经验，能在其他地区推广的要尽快推广，能在全国推广的要推广到全国。”这意味着上海自由贸易试验区经验的复制和推广对于开放型经济的加快发展具有高度的迫切性和重要性，对于江苏的开放型经济加快发展具有十分重要的意义。但是，各地在全面复制和推广上海自由贸易试验区经验的过程中，必须切实改变过去那种盲目跟风的思维，从被动对接呼应转变为主动吸收借鉴，才能真正把上海自由贸易试验区所形成的经验为我所用，有效促进江苏开放型经济加快发展。

上海自由贸易试验区可复制可推广的经验

上海自由贸易试验区目前所形成的可以复制和推广的经验，已经有27项80多条，另有20多项比较成熟的经验处于加速复制的阶段。此外，上海自由贸易试验区正在会同国家有关部门，积极总结并将于近期陆续推出面向全国的更多的可以复制和推广的新经验。

所有这些可以复制和推广的经验从本质上说，都涉及政府在组织、管理和调控经济方面的职能改革与创新，并且具体表现为以负面清单管理为核心的投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为导向的事中事后监管制度的确立与完善等四个方面。

在投资管理方面，除了“负面清单”外，共有13项改革措施在全国推广，如工商总局在全国推广的“注册资本认缴制”、“营业执照样式”和“企业年度报告公示和经营异常名录制度”，国家发改委在全国推广的“境外投资项目备案管理制度”和“外商投资项目备案管理制度”，以及商务部在全国推广的“境外投资开办企业备案管理制度”等。

在贸易监管方面，主要是上海自由贸易试验区海关陆续推出的包括“先进区、后报关”、“区内自行运输”、“统一备案清单”、“批次进出、集中申报”、“保税物流联网监管”、“保税展示交易”、“融资租赁”、“一次备案、多次使用”、“简化无纸通关随附单证”、“集中汇总纳税”、“对符合条件的加工贸易企业实行工单式核销”、“推进海关AEO互认”、“企业信用信息公开”、“企业自律管理”、“企业协调员”、“授权试验区内海关办理企业适用A类管理事项”等17项海关监督创新制度。

在金融创新方面，主要有国家外汇管理局推行的“取消境外融资租赁债权审批”、“跨国公司外汇资金运营管理”和“取消对外担保行政审批”等制度，人民银行推行的“人民币跨境使用部分政策”，银监会推行的“部分银行分行级以下机构和高管准入事项由事前审批改为事后报告”和“允许符合条件的金融租赁公司在境内外设立子公司”等6项创新制度。

在事中事后监管制度方面，有安全审查机制、反垄断审查机制、企业年度报告公示制度、信用管理体系、综合执法体系、部门监管信息共享机制等6项核心创新制度已经或正在向全国复制推广。

其他一些制度如改革企业标准备案管理制度、取消工业产品生产许可证委托加工备案、组织机构代码实时赋码、第三方检验结果采信、全球维修产业监管、出入境生物材料制品风险管理、中转货物产地来源证管理、检验检疫通关无纸化改革、进口货物预检验、检验检疫分线监督管理模式、动植物及其产品检疫审批负面清单、办税一网通创新服务等，目前正处于总结提升阶段，有望于近期陆续在全国进行推广实施。

从实际出发复制推广上海自贸区经验

上海自由贸易区推出的上述各项经验，具有在全国层面进行复制和推广的意义。但是，这并不等于全国各地都可以照搬照抄上海自由贸易试验区的具体做法，而是应当从实际出发，精选并加以复制和推广，才能确保上海自由贸易试验区的经验顺利落地生根，有效促进本区域内的开放型经济加快发展。

上海自由贸易试验区的经验不能简单化地搬用。这是因为，批准成立上海自由贸易试验区的本意是为了借助上海的先进发展水平和运作机制为全国深化改革、加快发展探索经验。但是，我国幅员辽阔，东部、中部、西部经济发展水平的层次性差异明显。以金融服务业发展为例，上海是全国最大的金融中心，并且在全球综合竞争力最强的十大国际金融中心中排名第五，内地其他省份根本不能望其项背，即便是经济率先发展的江苏，金融发展的总体水平也明显落后于上海。正是在这个意义上，各地复制和推广上海自由贸易试验区的经验，不可能一刀切地全面照搬，而是必须精选。

长三角地区的一体化合作及错位发展格局，决定了不能简单搬用上海自由贸易试验区经验。长三角地区的经济一体化合作经过多年的发展和不断深化，已经使江苏、浙江、上海形成了各有特色、错位发展的格局。例如，在能源主导产业方面，上海的光伏发电和风力发电始终维持在一般状态，而江苏的特色却非常明显，其上下游企业的配套和衔接，不少市县已经串珠成链，呈现紧密发展势态，并且拥有一批大公司大企业;浙江的核电建设则处于比较领先的状态，秦山、三门两座核电站装机容量已经远远高于江苏，并且还在筹备上马新的核电项目。显然，在这种情况下，借鉴上海自由贸易试验区的相关经验，加快江苏开放型经济转型升级发展，就必须从自身发展实际出发，才能确保上海自由贸易试验区经验落地生根。

江苏商务发展的区位差异，要求精选上海自由贸易区的经验进行复制和推广。从总体看，江苏的开放型经济在全国居于率先发展的地位，但发展的区位差异十分明显。例如，2013年全省外贸总额已经突破5500亿美元，但苏州、无锡、常州三市的外贸额高达4089亿美元，约占74%;而徐州、盐城、淮安、连云港、宿迁等苏北五市的外贸额只有264亿美元，仅占4.8%。如此巨大的差异决定了江苏在复制和推广上海自由贸易试验区的经验，加快区域开放型经济发展时，决不能简单行事，而是必须依据苏南、苏中、苏北等不同区域的发展状况，精选上海自由贸易试验区可以复制和推广的经验。

江苏已经复制和推广的上海自贸区经验

截至2014年年底，上海自由贸易试验区可以复制和推广的27项80多条制度创新的成果，已有43条在江苏省全面实施和开展试点，约占其总数的55%。在复制和推广43条上海自由贸易试验区政策的过程中，江苏主要遵循“区内—区外”的空间路径，即先在省内海关特殊监管区域内部进行改革试点，不断完善特殊监管区的政策功能，然后才将完善的政策模式逐步向全省范围推广。

在投资管理方式改革方面，由于江苏目前不具备暂停实施“外资三法”条件，短期内无法全盘复制上海自贸区“负面清单管理+准入前国民待遇”管理模式。因此，江苏探索的是一条外资项目审批改革的新路，即总投资3000万美元以下的鼓励类和允许类外资项目，申报时只需在做出承诺的基础上提交相关材料，就能在规定时间内领到外资投资企业批复和批准证书。从2014年5月23日开始，全省统一实施外商投资审批事项“清单式管理、快速化审批”，凡符合相关规定的外资项目，都以“即来即办、现场办结”为原则，办理时限最多不超过3个工作日。

在扩大境外投资方面，推进境外投资审批体制改革，争取综合保税区对外投资备案权下放试点，实行企业境外投资备案制。进一步规范审批程序，精简报批材料，减少审批层级，压缩审批时限。此外，创新工商注册登记制度。实行注册资本认缴登记制、企业年度报告告示制度、“先照后证”制度、电子营业执照和全程电子化登记管理等制度改革，在降低市场主体准入门槛的同时，积极有效地提高行政审批部门的工作效率。

在贸易便利化制度改革方面，江苏以提高通关效率为目标，在省内特殊监管区域引入上海自贸区海关监管服务新政，包括“先进区，后报关”、区内自行运输、加工贸易工单式核销、保税展示交易、境内外维修等14项措施;同时，还颁布实施了第三方检验结果采信、全球维修产业监管、出入境生物材料制品风险管理等8项检验检疫监管创新制度。南京海关与江苏出入境检验检疫局联合启动“一次申报、一次查验、一次放行”试点，整合企业在两个部门间重复的申报、查验及放行手续，大大缩短了货物通关的时间。电子口岸和地方公共信息平台的建设进一步加快，推进“单一窗口”模式，更有效地缩短查验时间，降低通关成本。

在金融创新制度改革方面，江苏主要是审慎地借鉴和发展人民币跨境使用业务，先后在昆山和苏州工业园等地展开跨境双向人民币资金池业务试点，鼓励银行为综合保税区内企业提供跨境人民币贸易融资和办理人民币境外放款业务，实现跨境贸易投资、融资便利化。目前，昆山、苏州等地的人民币跨境借款政策有一定的放开，昆山可以对口台湾进行人民币借款，苏州可以对口新加坡，但额度、区域仍有限制。

在转变政府职能、简政放权方面，江苏省人民政府于2014年9月25日提出，要建立行政审批事项目录清单、政府行政权力清单、投资审批负面清单、政府部门专项资金管理清单、行政事业性收费目录清单，同时，明确宣布建立网上办事大厅和实体大厅“线上线下、虚实一体”政务服务平台，实现对权力运行的全程、实时监控。

在加快开发区发展方面，江苏省人民政府出台了《关于加快全省经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》，明确提出要突出开发区在企业国际化、城市国际化和人才国际化中的作用。支持和鼓励开发区建设创新型园区、智慧园区、金融合作创新园区、生态工业园区、特色产业园区、知识产权园区、海关特殊监管区和共建园区等“一区八园”。进一步细化对了苏南、苏中、苏北开发区的分类指导，在开发区内开展行政审批制度改革试点，试行“园内事园内办结”等制度。

更好复制推广上海自贸区经验，加快江苏开放型经济发展

在借鉴、复制和推广上海自由贸易试验区的经验方面，江苏已经做了大量的工作，并且还进行了一些制度创新。但是，由于各种因素的影响，有些地方还不够到位，有些措施的力度也不够有效。因此，江苏需要更好地复制和推广上海自由贸易试验区的经验，才能更加有效地加快全省开放型经济的转型升级发展。

统筹谋划全省对于上海自贸区经验的复制和推广。因为上海自由贸易试验区经验的复制和推广需要结合区域发展的实际进行精选。这就意味着江苏复制和推广上海自由贸易试验区的经验，必须从全省的实际，尤其是从江苏开放型经济发展的实际出发，进行全面合理地筹划。同时，出于抢抓机遇、加快经济发展的迫切愿望，目前，有许多地方往往会跟风而进，特别是在复制和推广上海自由贸易试验区的经验能够更加有效地加快开放型经济转型升级发展的简单肤浅认识影响下，不少地方更有可能会脱离实际，想当然地全盘照搬上海自由贸易试验区的经验，其结果很有可能会是欲速则不达，甚至形成新的资源配置的浪费。因此，统筹谋划并且加强江苏对于上海自贸区经验的复制和推广，不但必要，而且意义重大。

利用叠加创新功能加快分享上海自贸区的“溢出效应”。上海自由贸易试验区的经验本质上是一种制度创新，而江苏在率先发展过程中已经进行了一系列相应的创新驱动发展。因此，在全面复制和推广上海自由贸易试验区的其他经验时，必须进一步加大改革创新力度，利用叠加创新功能加快与上海自由贸易试验区的全方位对接和错位发展，从而更好地分享上海自贸区的“溢出效应”。特别需要注意的是，既要提升江苏开放型经济转型升级发展的空间，更要适度加大江苏全面推进开放型经济在制度创新发展方面的力度。例如，在金融创新改革方面，江苏应当继续试点人民币跨境使用业务，同时，尽量在融资租赁、第三方支付平台、投资基金、发展基金、离岸金融等领域大力创新金融产品和服务模式，努力形成具有江苏特色的综合金融服务体系，进而带动全省的投资和贸易便利化进一步发展，最终增强江苏对外贸易的竞争优势。特别是在综合保税区的优惠税率推广方面，应当加大借鉴上海自由贸易试验区经验的力度，可以在苏州综合保税区目前已经试点的网上区域通办、创新网上服务基础上，全面试点上海自由贸易试验区形成的10项创新税收服务措施，同时，积极探索与江苏省情相配套的，包括离岸贸易、离岸金融采用低税率、对境外投资收益采用分期缴纳所得税、国际船舶保税等一揽子优惠税收政策。

借助上海自贸区经验，重点突破民营经济发展的瓶颈。江苏既是全国第二经济大省，又是全国民营经济发展大省，民营经济总量由小变大，整体实力由弱变强，已经成为全省经济的重要组成部分和新的经济增长点，并且形成了民营经济、国有经济、外资经济“三足鼎立”的格局。2013年，民营经济增加值达到3.2万亿元，同比增长10.1%，高出GDP增速0.5个百分点，占GDP的54.1%，已成为江苏经济发展的最大动力。但是，江苏民营经济的发展也面临许多问题：在政策层面还存在一定程度的市场准入壁垒，一些领域对民营经济投资虽然没有明文限制，但其在市场准入方面与国有经济和外资经济相比，依然有较大政策差异，以致目前仍然有约75%的民营企业认为存在着“玻璃门”现象，其中，约20%的企业认为还非常严重。中央和江苏省委、省政府已经出台一系列促进民营经济发展的政策，但不同程度地落实不到位，与之相配套的措施也不够严密完善，以致远未实现预期效应。在发展环境约束方面，还有不少阻碍民营企业发展的无形羁绊，如涉及土地使用的审批环节过多，周期过长，且前置审批过严;个别地方的政府机关门好进，小事做起来非常迅速，但关键事情拖泥带水，明显影响发展效率。特别是一些与民营企业发展相关的行业性、地方性法规制定，倾听民营企业的呼声不够，等等。在市场层面，民营企业更是一直面临着融资难和人才引进难的双重制约，难以得到根本解决，严重影响其进一步加快发展。

正是基于这些原因，应当针对当前江苏民营经济发展所面临的瓶颈问题，精选上海自由贸易试验区经验，加以借鉴，并进行突破。尤其要在通过政府权力清单与负面清单制度的规范和健全以转变政府职能方面，尽快组建区域性省级民营银行方面，培育多层次金融体系以深化供应链金融服务方面，进一步加大贸易便利化力度等方面主动作为，实现有效突破，推动江苏开放型经济转型升级和创新发展。

（作者系南京师范大学商学院教授，博士生导师）

责任编辑：戴群英