浅析我国融资担保业当前存在的问题

我国担保行业起步较晚，自1993年第一家信用担保公司成立以来，担保业已走过了20年的曲折发展历程。担保业经过了从萌芽到壮大、从野蛮成长到规范发展、从无序竞争到制度约束的过程，目前，担保业已经成为我国经济发展和金融稳定的一支重要力量。但近年来，随着全国经济形势下行压力扩大，中小企业经营环境更加艰难，作为服务实体经济的融资担保业也暴露出了各种各样的问题。

一、担保业发展的制度缺陷

目前，针对融资担保业发展的规范只有银监会等七部委在2010年颁布的《融资性担保公司管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”），其出台的背景正是担保机构无序扩张的时期，指导思想也较为模糊：既限制其赢利行为，又要求其进行市场化运作。2012年，“融资担保机构监管部际联席会议”办公室起草的《融资担保公司管理条例》拟将“暂行办法”提升为行政法规，现仍处于立法调研阶段。

目前，担保机构在组织方面照搬了《公司法》的主要条款（非公司制担保机构则参照事业单位和社团组织的有關规定），在行为方面主要依据《担保法》的规则。但是，《公司法》是所有公司制法人的基本法，《担保法》则用来规范民法一般意义上的担保行为，均无法体现担保机构的特殊性，“暂行办法”只对担保公司在注册资本、业务范围做了概括性规定。在行业监管方面，“融资担保机构监管部际联席会议”只是一个议事和协调机构，没有实际的执法权，监管职能授权给了各省（自治区、直辖市）政府。各省担保机构的监管职能有的设在工信厅、有的设在财政厅、有的设在金融办，而且各省根据“暂行办法”制定的地方政府规章并没有把监管工作流程化，有的侧重担保机构行为合规性审查，有的侧重对担保机构的绩效审计。由于政府主管部门受制于人力、财力限制，所谓的“监管”只限于报送资料和简单的程序性审查。许多担保机构的主管部门同时又是政府担保扶持资金的发放部门，这种行政职能同一化也弱化了监管效果。

二、我国担保发展战略上的偏差

1.担保业功能定位和发展模式上的错位。担保功能被定位为支持中小企业发展，这是对市场“弱肉强食，自由竞争”理念的矫正，因此，担保是逆经济走势的：越是经济低迷，企业越需要担保支持，这也是银行与担保的区别。担保在本质上应是政府财政政策的延伸，不可能也不应该有盈利冲动，所以，担保业应该以政策性担保为主。但是，我国担保业的发展模式却是市场调节，这违背了担保业的发展宗旨。

2.担保业审批过于宽松，导致担保机构在数量上过滥。由于担保存在杠杆率，易出现系统性风险，所以应该先审批少量担保机构，等取得一定经验后再放开。担保是一个高风险低收益的行业，市场是一个逐利主体，但是，我国担保机构从2003年后以每年30%多的速度增长，这是很不正常的。

3.在担保业监管上应以中央监管为主。中央政府监管金融，地方政府发展经济，这是世界通例。目前我国担保的监管职能被划归为各省（自治区、直辖市）政府的职能部门。担保机构的主要合作伙伴是银行，而各地方政府无法监管银行。同时，地方政府更关注金融对本地经济发展的支持，而不重视金融风险。

三、政府职能部门对担保机构的监管缺乏可操作性的细则

七部委颁布的“暂行办法”和八个配套措施，既是融资担保机构的行为规则，也是监管机构进行监管的依据。但是，“暂行办法”只有一些原则性规定，监管部门既没有特定的经费保障也没有专业的人才去实施这些规定。例如，“暂行办法”第二十八条明确规定：“融资性担保公司的融资性担保责任余额不得超过其净资产的10倍”。但是，除了银行贷款担保可以通过人民银行的征信系统查询担保公司的在保余额外，担保公司其他方面的责任余额很难查到，而且，担保公司“净资产”的计算方法是一个非常专业的会计学问题。所以，这两个问题既然无法查清，那么，担保公司的杠杆率究竟有多大就更无法查清了。

其实，杠杆率并不是判定担保机构经营风险的唯一指标，10倍杠杆率只是参照银行资本充足率而制定的，并没有足够的数据支持。2013年末，全国融资性担保机构平均放大倍数2.3倍，前几年一直维持在2.1倍左右。如果依据这样的杠杆率，担保机构必然赔钱。实际操作中，一些机构已经远远超过这个限制，例如中投保2012年达到17.12倍；苏州农业担保2014年达到12.5倍。对外投资“不超过净资产20%”的限制也面临同样的尴尬境地：地方国有担保公司作为地方财政政策的延伸，承担了地方投资平台的职能，例如，黑龙江和安徽为了提高全省市县小型担保机构的担保能力，将财政资金拨付省级担保机构，由后者以市场运作的方式对各市县担保公司进行考核，再以股权投资的形式投资各市县担保公司，这样，省级担保公司的对外投资已远超“净资产20%”。

正是由于放大倍数和对外投资限制的教条性和不可操作性，一些地方政府已经从政策层面突破这一限制，对担保机构的监管更加注重健全企业内控机制和完善项目审批流程。例如安徽省政府决定，从2014年3月1日起，将省内考核为良好的担保机构放大倍数限制扩大到15倍，对外投资上限修改为35%。

参考文献：

[1]赵爱玲.中国中小企业信用担保体系研究.中国社会科学出版社，2012.

[2]中国中小企业信息网：http：//www.sme.gov.cn/.

[3]朱永扬.我国融资性担保行业的发展与监管.中国金融，2011（17）.

[4]刘慧平.浅议融资性担保公司监管制度建设及银担合作的可持续发展之路.北京金融评论，2013（3）.

作者简介：李赞平（1981- ），女，河北石家庄人，人力资源部部长，经济师