控制与依赖：南京国民政府时期商会商事仲裁制度述论

郑成林++张世慧

摘要：南京国民政府成立后，随着政府结构及司法体系的日趋完善，商会商事仲裁制度受到很大影响。从法律规范上看，作为商会商事仲裁职能的重要表现，商事公断处的合法性一直备受争议，直到1936年才明确其法定地位。具体商事纠纷过程中，受限于党政及司法机关职能的扩展，商会的商事仲裁空间及权威一定程度上萎缩，但由于抗战前党政、司法职能扩展囿于一定范围，尤其是社会经济活动仍不得不依赖商会的力量，才能维持执政的稳定。在这种背景下，商会与政府之间呈现出既被控制又被依赖的双重特性。

关键词：商会；商事仲裁；国民政府

中图分类号：K262.9 文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2015）05-0093-08

以往学界关于商会商事仲裁制度的成果，研究时段上多集中于清末民初，问题聚焦点侧重于商会商事仲裁制度与近代商事审判及司法制度变革之间的关系，对南京国民政府时期商会商事仲裁制度的变化鲜有论述。20世纪20年代中后期，国民党开始推行商民运动，商会遭受前所未有的危机。1929年8月15日新的《商会法》颁布，标志着商会经整顿后仍得以继续合法存在，但整顿后商会的诸多职能受到政府强权的控制和影响，这是否意味着商会完全为政府所控制，或成为政府的附庸呢？本文拟在已有研究成果的基础上，以商会商事仲裁制度的存废为切入点，在理清抗战前商会商事裁判制度的演变及实践的同时，对商会商事仲裁与商事司法审理，以及商会与政府的关系略作论述。

一、商会商事公断机构存废之争

1928年，在确立一党专政的训政政治体制的同时，国民党调整了民众运动的指导方针，并制定了《国民党中央民众训练计划大纲》、《训政时期民众训练方案》等法规，决定对商会、同业公会、商民协会，以及所有的社会团体进行整顿，建立在国民党及其政府领导下的社团组织体系，以巩固国民党统治的社会基础。不过，在对商人团体进行整顿时，国民党初步确立的原则是保留商会取消商民协会，并依此原则启动审议《商会法》的程序，以制定不同于北京政府时期的《商会法》（1914年颁布）。但随着国民政府政治及司法体系的逐步完善，已设立十余年的商事公断处遭受严重危机，其存废更是引发广泛争论。

10月，苏州总商会为改组事宜，推定委员起草公断处章程。后经委员徐浩然提议，苏州总商会决议暂缓设立公断处。其主要原因是，民初苏州总商会公断处的设立均是仿效南京、上海两地商会办理，但南京国民政府成立后两地商会公断处暂停活动，甚至没有修订颁行章程。1929年初，北平特别市总商会主席高伦堂就商事公断处职员任期已满，应如何改选事咨询工商部。5月16日，工商部批复称，商事公断处条例及施行细则已经呈送府院审核在案，未奉命令颁布之前，所有改选事宜准许依照商会改组大纲第六项规定办理。所谓改组大纲，指的是上一年上海各省商联会总事务所呈送的商会改组组织大纲，该大纲被工商部准予备案，主要适用于新的《商会法》颁布前，各地商会改组的参照。该大纲第六项规定，商事公断处改组为商事公断委员会，委员会下设评议委员、调查委员、常务委员及书记。同年，河北工商厅呈送晋县商会公断委员会章程，请求备案。工商部批示认为，《商会法》尚未公布，此为过渡时期商事公断委员会章程，暂准备案。由此可见，南京国民政府初期， 《商会法》颁布之前，商会商事公断处暂准依照北京政府时期的组织方案延续。

8月15日，国民政府正式颁布新《商会法》，要求各地商会依法进行改组。尽管上海、天津等地要求保留“总商会”名称的呼声未得到采纳，但该法赋予商会的职能与民初《商会法》的规定大同小异，其中第三条第四项规定，“关于工商业之调处及公断事项”是商会的主要职务。此规定表明，商会仍然保有调处、公断商事纠纷的权力。按照民初商会法规制定的程序，《商会法》颁布后，商事公断处章程应随之提上立法议程。但1930年2月22日，立法院第七十七次会议上，商法起草委员会认为商事公断处条例草案及商事公断处施行细则草案暂无制定之必要。此审查决定，很大程度上动摇了商会商事公断处存在的合法性。7月25日，《商会法施行细则》颁布，其中第四十二条规定，“本法施行前关于商会法之一切附属法令，自本细则公布之日起一律失效”。这意味着，民初《商事公断处章程》作为《商会法》的附属法令，随之失去法律效令。但对商会是否应保留或筹设商事公断处，法律无明文规定，这造成商会依照新《商会法》改组时，对是否筹设商事公断处拿捏不定。不少地方商会函呈政府明文解释，当然更多的还是冀望政府能准许该机构在改组后继续存在，并发挥作用。8月，湖南衡阳商会呈请工商部予以解释，工商部又转呈行政院交于立法院裁决。立法院讨论后指出，“商会法第三条第四款规定工商同业之调处及公断事项，为商会职务之一种，并未寓有另设公断处之意。所有调处及公断事项，商会可以依据条文自分配处理，无庸再行特设商事公断机关”。@立法院以《商会法》无明文规定，否决了商会筹设商事公断处的权利，但同时强调指出，商会具有调处及公断商事的职能。这使得商会失去了处理商事纠纷的特设机构，也在一定程度上削弱了商会的商事仲裁权。

对立法院的裁决，商界人士多有不满，并向工商部建言，吁请商会改组后仍继续设立商事公断处。9月底，荣宗敬在工商部召集的谈话会议上提出议案，要求工商部“促成商事公断早日成立，俾商人之纠纷得藉商事公断处三言两语而解决，无须法律手续而费长久时间”。对此，工商部未立即答复，也不见转函立法院进行争取。实际上，民初以来，立法机构着重于司法独立，一直反对商会染指商事裁判权，但由于司法体系的不完善，以及农工商部的大力支持，商会商事公断法规才得以出台。南京国民政府建立后，随着司法体系逐渐完善，加之工商部又未积极争取，商会商事公断的立法被搁置起来。

尽管立法院复函认为商会改组后无需建立商事公断处，但《商会法》及其施行细则等又没有明确禁止设立。因此，不少地方商会在改组后，仍设立有公断委员会之类的机构。1931年2月，改组后成立的天津市商会除设立商事科，负责调处商事纠纷和商业物产的证明及鉴定等事务外，还组建公断委员会，并制定“天津商会公断委员会规则”和“天津市商会受理事件规则”。“公断委员会规则”规定，“公断委员会于商人间商事之争议立于仲裁地位，以息讼和解为宗旨”，设主任1人、评议员6人、撰拟及录事各1人。具体公断的商事纠纷分为四类.即在商事争议未起诉前，可由商人呈请公断；商事争议于起诉后，由法院委托调处者；受商人申请或法院委办清算事项；据商事习惯商会向来惯例或可以受理者。所作出的公断，“必须两造同意或根据地方商业惯例为之”。公断一经确定，即发生效力，“得为强制执行”。当然，“两造如不愿意遵守，仍得赴法院起诉”。还有部分商会或变更名称，或暂缓举行。例如，南京市商会设仲裁股以代公断处。不过，此时期成立的公断委员会、仲裁股与民初的商事公断处有较大差异，前者是依据各地商会章程设立的，而后者是依据《商会法》设立的，具有明确的法律地位。

前已述及，立法院虽明确指出商会无庸建立商事公断处，但仍承认商事调处和公断是商会的主要职责。因此，大多数地区商会仍积极参与商事的调处与公断，设有公断机构的商会，所发挥的作用和影响尤为显著。以云南省商会为例，其所设的公断机构在1929年立案199件，解决132件，和解37件；1930年立案271件，解决198件，和解39件；1931年立案203件，解决139件，和解32件；1932年立案283件，解决216件，和解34件。

与民初相比，此时期商会的商事仲裁权呈现出“无法可依”的尴尬困境。在具体实践中，国民政府对商会商事仲裁权的模糊规定，不仅使商会对自身职能有疑惑，也使地方法院在商事案件审理中对商会商事仲裁职权产生疑义。1933年初，青海省高等法院院长曹文焕呈文司法部，请求对诸如“查封”、“工商业调处及公断”等问题予以司法解释。

自晚清商会成立以来，“查封行为”即是其处理商事纠纷时重要行为之一。1931年，《天津市商会公断委员会规则》中也规定，“关于查封、拍卖，应根据历来地方商业惯例办理之”。但青海高等法院对之有疑义，这实际上指出改组后商会商事仲裁权的关键性问题，即商会未设公断处，商事公断处章程还能否援用？其潜在含义是，希冀以商事公断处的取消，否定商会的商事裁判权，进而维护地方法院的司法权。可是，司法部认为，民初商事公断处章程并非商会附属法令，仍然继续有效。

关于工商业之调处及公断，依商会法第三条第一项第四款规定，本为商会之职能，其未成立商事公断处之商会所办理之商事公断事宜，两造如均愿遵从，应认为有效。至从前施行之商事公断处章程非商会法之附属法令，依民国十六年八月十二日国民政府之训令，除与中国国民党党纲或国民政府法令抵触外，应准援用，自不因商会法施行细则第四十二条规定而失效。

司法部的解释，出乎工商界的意料，也让地方法院不知如何应对，因为这一解释与立法院的观点截然相反，意味着商会筹设的商事公断机构有存在的合法性。也正因为如此，全国商会联合会乘机要求各地商会，在改组或调整机构时，予以参照，还将民初司法部和农商部会同修正的“商事公断处章程”及办事细则，全文刊载于《实业季刊》、《商业月报》等商会会刊，以广而告之。

此外，少数地方政府也以此为依据，批准商会呈报的公断机构章程，乃至制定地方性的商事公断处法规。根据《中国经济年鉴续编》统计，1934年前后，江苏、浙江、河北、湖北等省市仍设置有“商事调处或公断会所”的商会，总数约40家。但与民初几乎主要商埠商会均设有公断处相比，此时期商会商事公断机构的确大大减少。

不过，这种情形在1935年后有较大变化。1935年5月27日，浙江省政府公布《浙江省各市县镇商会公断简则》，凡12条，内容涉及商会商事公断处的主旨、权限及公断程序等方面。 1936年初，江西省商会联合会又致函实业部再次询问，商事公断处章程是否有效，实业部根据上述司法部解释以“部批”的形式，承认继续有效。4月，南京国民政府正式颁布法规，承认1926年颁行的商事公断处组织章程及办事细则的修正案。据此，全国商会联合会转电给各地商会，要求迅速依法恢复或设立商事公断处。在实业部及全国商联会的推动下，各地商会开始恢复商事公断机构。1936年，天津市商会常务委员王文典提议，商会应依法设立商事公断处或商事公断委员会，并强调指出，商会向有商事公断机构，“遇有商号发生债务纠纷及破产等情”，皆由其公平裁判。未几，天津市商会公断处成立。各地商会纷纷索要商事公断委员会章程，以资恢复商事公断机构时借鉴。此外，1937年3月在国民政府司法院提出推行“民事和解”之际，北平市商会函呈司法院，希望“其商人间之纠葛应由司法院通令全国司法机关，遇有商事诉讼可先由商事公断处试行和解”。对此，司法院予以肯定和支持，训令各地法院，“遇有商事诉讼，先由商会试行和解，俾得推广和解成效等情”。“遇有商事诉讼，先由商会试行和解”，不仅提高了商会商事仲裁的权限，而且将其作为一个重要环节，纳入商事司法调解和审判体系。

一、商会商事仲裁制度的实践——以倒闭案中的债务纠纷为中心

尽管国民党为强化自身权威和立法体系，在立法原则上认为商会没有必要继续设立商事公断处，但仍赋予商会调解和裁判商事纠纷的职能。因此，在双方围绕商事公断处存废进行争论的同时，各地商会一如既往地承担和处理了大量的商事纠纷案件，有力地促进和规范了工商业的发展。下文着重以倒闭案中的债务纠纷（以下简称债务纠纷）为中心，对商会商事仲裁制度的实践进行论述，以期更加清晰地展现此时期商会商事仲裁制度的实况。具体论述上，将从商会与债务纠纷的制度建设，商会与债务纠纷处理实践两方面进行论述。

商会与债务纠纷制度建设的关系，主要呈现三个面相，既有主动参与债务纠纷制度建构及机构组建的情况，又有被商事法规赋予调解债务纠纷职能的现象，也存在其要求修改债务纠纷法规被漠视的情形。主动参与债务纠纷处理机构的组建方面.1928年8月汉口总商会主持成立的汉口“理债处”颇具代表性。1927年4月17日武汉国民政府颁布《集中现金条例》，沪、京、津等地与武汉宣布经济“绝交”，造成武汉经济严重困难，工商业衰落，商业字号接连倒闭。尽管不到半年，《集中现金条例》被无形取消，但工商业倒闭遗留下大量的债务纠纷案件。为尽快处理这些纠纷，维护会员银行的权益，是年底汉口总商会联合汉口银行公会设立了理债处，并获得国民党中央政治会议武汉分会的支持。然而，银行希望足额收回欠款，“一般商人则期获多额之折扣”，钱业因“对银行常为负债，对商号多为债权，介于两者之间为右左之袒”，三方均提出有利于自己的主张，纠纷不断。在武汉分会看来，若长此迁延，债务无履行之日，市面更无活动之期，于1928年初呈准国民政府设立“武汉临时商事审判庭”，专门受理现金集中政策导致的债权债务纠纷之诉讼事件，制定了“武汉商事临时审判庭理债标准”，凡9条。可是，汉口钱业公会对审判庭只依法律条文，置商事习惯于不顾的审判方式十分不满，多次函呈司法院，吁请取消审判庭或修改理债标准。司法院也认为商事纠纷的审判不能完全“拘泥常法”，于是转呈国民政府训令武汉分会遵令修改。为此，武汉分会财政委员会多次召集汉口总商会和银行公会、钱业公会征询意见。经商议，7月底汉口总商会联合银钱公会，函呈财政委员会，希冀组建由商会主导的“理债处”，作为清理债务纠纷机构。同时，汉口总商会和银行公会分别提交了《汉口商会理案处草案》、《汉口银行公会、总商会、钱业公会公同组织理债处大纲草案》。9月17日，财政委员会在综合这两份草案的基础上，正式颁布《理债处组织大纲》。依大纲规定，“理债处”除着重调解现金集中政策颁行钱的债务纠纷外，对现金集中政策导致的债务纠纷“亦得斟酌情形，予以调处”。理债处设理事15人，由汉口总商会与银行公会、钱业公会各推5人，理事长则由理事互选产生。由此可见，汉口总商会积极参与了债务纠纷机构及规范的制定，并得到政府的重视和支持。

商事法规中赋予商会调解债务纠纷职能的现象，在《破产法》中表现得较为突出。1935年7月17日，南京国民政府颁布《破产法》，其中第2章“和解”用专节的内容，对“商会之和解”予以详细规定。法令规定，商人破产后若不向法院申请和解，可向商会申请和解。商会接到和解请求后，需派商会会员、会计师等专门人员监管债务人账册、财产，并从速召集债权人会议，以及与债权人代表协同检查债务人之财产。清查完毕后，按照法定和解程序及步骤执行和解，并订定书面和解契约。之所以对商会和解作具体的法律规定，立法院和司法院解释指出，中国向来有债务和解的传统，且“各地商人自动请求当地商会进行和解者，原为事所恒有，此种优良习惯，尤宜保存”。由此可见，商会在债务纠纷中的职能被立法机构所重视，并在商事法律的编纂中被纳入。

商会要求修改债务纠纷法规的案例，反映在合伙股东债务责任问题的纠葛上。合伙制度是近代中国最重要的企业组织形式，合伙商号一旦倒闭，合伙股东需要承担一定的责任。基本方式有3种，即“按股分担制”、“联合分担制”及“连带责任制”。中国传统一向以“按股分担”的方式承担责任，北京政府时期大理院判例中曾创设“联合分担责任”。但此判例遭致上海总商会的坚决反对，大理院被迫出台解释，指出“惟此条例并无强行性质，如有特别习惯而合伙与债权人又无反对该习惯意思之表示者，得依习惯办理”。这表明合伙股东责任的“绝对按股分担制”、“联合分担制”可以依照地方习惯灵活使用。然而，南京国民政府建立后颁布的《民法》债权篇第681条规定，“合伙财产不足清偿合伙债务时，各合伙人对于不足之额连带负其责任”。对此，各地商会颇感不满，纷纷函呈国民政府修订。1933年3月，上海市商会指出，立法政策需公平，并适合社会经济之环境。随后，全国商联会和汉口、南京等地商会陆续函呈立法院，务请加以修订，“应容纳按股分担之习惯”。尽管立法院没有完全接受商会的建议，对是项规定予以彻底修正，但承诺另定《商业登记法》进行补充说明，尽可能维护合伙人的权益。

这些论述显示，南京国民政府成立后，商会依然是政府建构债务纠纷制度的依赖力量。不过，同时也应看到，商会在此时期债务纠纷制度建设中，更多的是“参与性”角色。例如，在汉口商会“理债处”组织章程中，财政委员会明确指出商会理案不得侵犯司法审判权，即理案以调解为主。《破产法》尽管规定了商会和解，但也制定了法院和解，商会和解仅是可选择方式之一。

因此，商会对抗战前的债务纠纷制度建设的贡献，更多是“职能性”的。这主要表现在三方面。第一，作为中间人，暂时保存债务纠纷的财产、契据。这分两种情况，一种是商人之间因债务纠纷之财产，双方互不信任，以商会为中间机构暂时存放，等纠纷商议完毕后取回。如1930年滨江兰海储蓄公司倒闭后，各债权人集会讨论解决办法之时，就先将公司财产、契据提交商会保存，以示公平。另一种为债务纠纷提交政府后，商会奉政府命令保管商号封存财产。如1929年北平总商会奉市府令承接大盛魁商号货产，并制定保管大纲六条。

第二，为跨区域债务纠纷进行接洽、沟通。因贸易网络的扩展，许多债务纠纷往往涉及诸多区域，仅仅依靠商号个体力量难以接洽。此时商号往往会求助同业公会，同业公会进而转函商会，再由商会经过全国性的商会网络传达给所在地商会。通过商会为中介的网络，大大缩减了解决债务纠纷的成本。1930年11月，大通万和南货号闭歇私逃，上海裕大堂等商号向糖业公会求助，糖业公会进而转函上海市商会。后者接函后迅速转咨大通县商会，请其协助追缴糖业债权，“以维债本”。此外，商号前往外地参与债权清理，也往往先通过本地商会转函当地商会，以便提前接洽、请求协助。1935年9月，广东永源银行倒闭，宝昶等庄因债务问题派代表前往广东办理。在此之前，上海的债权人代表就先经由上海市商会转函广州市商会，希望“乞予援助，以惠远商”，“并恳秉公处理，以保债权”。若财产纠纷涉及租界地区，商会中介及协调显得更为重要。1935年，天津明华银行倒闭后，天津商会曾发函给租界工部局请求协同查封明华银行财产，获得法租界积极配合，在维护工商界权益的同时，也稳定了市面。

第三，主持清理债务纠纷。南京国民政府成立后，司法体系日渐完备，但法院审理往往依照程序，不仅耗时甚久，而且耗费债务双方大量的人力、物力和财力，乃至丧失市场时机。1935年，华英药房倒闭后，清算人致函上海市商会指出，“法院宣布破产经过法定之各种手续，需时既久，药品亦虑失其效力，债权人所蒙受损失更大”。因此，诸多商人寻求调解债务纠纷时，大多选择商会，以免长时间奔诉之苦。清理的具体程序上，首先封存倒闭商号的财产、帐簿，登记债权。以1935年天津明华银行倒闭为例，其倒闭后天津市商会立即发函给明华银行董事，要求在债权债务解决前帐簿、财产不得移动，不得变更。接下来，函告各业公会及商店会员登记债权，并在商会商事科内设立登记处。随后，召开债权人会议，清查债务纠葛，商讨清理方案。1935年华英药房倒闭案后，商会推定俞佐廷、马少荃等人成立委员会，多次召集华英债权人会议。与此同时，商会聘请章士钊清理货物、资产、账簿，编制债权表册。后在商会劝导下，债务双方共同拟定了债务清理方案。最后，变卖商号货物及资产，公平摊还债务。对于财产的清理往往采用拍卖的形式，有时货物难以出售，商会则利用自身的商业网络，采用“批发”、“零售”相结合方式售卖。或者，由商会及所在同业公会垫付承购摊还给债户，货物出售后再归还商会。这种清理程序，有助于维护债权信用，以较低成本调解债务纠纷，在抗战前得到立法、司法两院的首肯。

尽管诸多案例表明商会调处债务纠纷取得良好成效，但商会“理案”有时也会遇到困扰，乃至“挫折”。1934年，汕头市商会曾被元荣庄诉至法庭。该案中阜安庄于1933年5月倒闭，市面金融震荡，于是商会出面邀集各钱庄同业商号暂先出资垫付现金，以保证纸币信用。各庄所垫付的现金，在阜安庄财产处理完毕后再归还。其中，元荣庄垫付大洋4596元。清理结束后，商会逐渐分期归还各庄垫款，元荣庄领取了第一笔垫款2000元。嗣后商会虽一再催促，元荣庄迟迟不领取剩余的2596元垫款。无奈之下，商会只好将此项垫款暂存商会主席的陈源钱庄，孰料陈源庄未几倒闭。在此之际，元荣庄前来讨要垫款，商会以陈源庄倒闭要求暂缓，但元荣庄坚持立即取款。双方争执不下，元荣庄于是将商会诉诸于法院。最终，法院判定商会应立即偿还垫款。由此可见，商会调处债务纠纷也会有“风险”，有时甚至还得承担法律“风险”。

三、控制与依赖：商会商事仲裁职能的双重性

由上述可见，南京国民政府对商会商事仲裁职能的态度极为复杂。具体表现于随着国民党一党专政训政体制的建立，国民政府冀望对政治、经济和社会等领域有更多的掌控权，并进而逐步完善司法体系，以压缩商会商事仲裁的空间。但由于国民党实际控制局域有限，政府职能的拓展也需要时间，加之受欧美经济危机的冲击和战争的破坏，各地商号倒闭频发，引发大量的债务纠纷，为维持市面稳定，促进社会经济的发展，国民党党政机构又需要依赖商会协助和参与商事纠纷的调解。简而言之，抗战前商会商事仲裁与商事司法审判之间呈现出既被控制又被依赖的双重性。

从整体来看，南京国民政府成立后，商会商事仲裁的空间及权威受到限制，这表现在以下几点。首先，从商会商事仲裁的外部环境看，愈来愈多的商事调解事宜为国民党地方党部所控制或影响。1934年，吴县香业同业会员纠纷中，香业同业公会没有函请商会调解，而是转呈吴县党务机构，党务机构再以训令形式转请商会调解。 1935年，吴县戏布业与成衣业的纠纷，在诉至法院，迟迟未能解决时，戏布业“特具文呈请钧部（按：吴县县党部）赐予据情转函吴县县商会，定期召集双方当事人暨调解人持平调解”。在据调解过程中，商会强调指出，是“奉党部令饬调解”。若是接受训令进行调解的，商会在调解完毕后，还需向党部详细汇报调解情况。如前文戏布业与成衣业纠纷调解完毕后，商会就把调解笔录呈请备案。这些案例显示，国民党地方党部已介入商事纠纷调处事宜，甚至成为受理商事纠纷的主持机构。不仅如此，在部分商会商事裁判事宜中，国民党地方党部还凭藉“人民团体由民众自行组织，惟须接受党部之指导协助及政府之监督”，左右商会的调解进程，乃至控制商会裁判权。

其次，就仲裁关系内部而言，商会商事裁判权也日渐受到质疑，商事裁判效果降低。1934年，吴县髹业里作和外作两业因营业范围发生纠纷，经商会调解，双方就营业范围达成一致意见，并将案件记录转吴县县政府备案。未几，髹业里作竟公然登报声明，不遵守营业调解。这种登报的行为，是商会组织内部对商会仲裁权威的公然反对。尽管无论是清末民初还是抗战前商会公断处章程均规定，调解协议需两造同意才能发生效力，但一经同意，便可强制执行。然而，髹业里作竞在同意后公开宣示不执行，这意味着商会商事仲裁权在商会内部受到严重质疑与挑战。

从内外两个角度看，商会的商事裁判权都受到限制。究其原因，主要是与北京政府相比，南京国民政府的职能得到扩展，一定程度压缩了以往商会的活动空间。此外，从个体商人角度看，在以往国家法制、行政机构不健全的情况下，商会是提供商人“庇护关系”的最重要途径。但随着基层党部、法院的普遍建立，个体商人获得新的“庇护关系”，商事纠纷获得新的申诉途径。

但由于商会对商情、商业运作的熟知和了解，国民党和国民政府不仅无法忽视和否定商会商事仲裁方面的功能，而且在应对具体商事纠纷时，不得不更多的依赖和利用商会及其构建的网络体系，以求平息商业矛盾，稳定商业秩序。1931年4月14日，祥德斋等12家商号与茶食商同业公会因价格问题发生纠纷。天津市社会局训令商会指出，“此案关系因同业售货价目不同，自起纷争，自伤和气，实属两有不利，自应妥为调处，以固团结”。如前所述，受世界经济危机的冲击，各地出现严重的倒闭风潮，导致了大量的区域性债务危机，商会成为政府应对这些复杂债务危机的主要力量。1935年，江西省倒闭案频发，江西省政府多次训令各县，“嗣后遇有商店倒闭情事，应由当地商会报请县政府，将倒闭店主及其他负责人一律管押，封缴簿据，会同清理。至商会为商人集团，对于市面金融负有维持之责，应督饬各业健全组织，以期根本救济。万一发生倒闭，即协同债权人微底清理，毋使蓄意倒骗者，得以逍遥法外”。

除主持调解内部纠纷外，商会还是法院调解和审判商事案件的主要咨询对象，或直接以商会的意见为准来裁判。依《民国法院文献史料汇编》统计，1927-1937年最高法院与安徽、广东、贵州、河北、江西、四川、云南、陕西等省市法院审判的近百件商事案件中，有33例商会参与其中，主要包括钱债纠葛、铺地侵占、股本纠纷、租赁、买卖契约等。在这些案件的审理中，商会的作用主要体现在：一是为法院审理案件提供必要证明函件，以作判案的事实依据，如提供案情存卷、牌照证明等，以澄清部分商业纠纷事实、原委。二是提供商事习惯、行业行规呈文，以资法院审理借鉴。三是受法院委托，参与案情调查，保存物证等案件相关的资料。四是受法院委托，参与、协助法院内部和解。

从以上几点能看出，商会不仅广泛参与司法机关的商事审判过程，甚至参与司法机关审理的各类商事案件，在南京国民政府法院的司法审判中扮演着重要角色。商会参与商事司法审理，除有利于减轻法院处理商事纠纷案件的司法成本（如案情调查、账目清理等问题可以交由商会完成）外，还有助于保持审判的公正、公平，对平息纠纷起到重要作用。

四、结语

南京国民政府成立之初，国民党为强化自身权威和立法体系，对各类社会团体进行了改组和整顿，在立法原则上认为商会没有必要继续设立商事公断处，但同时赋予商会调解和裁判商事纠纷的职能，这使得商会商事公断权力遭致商会内部和司法机关的疑义。不过，随着政权逐渐稳固，尤其是商会仍是政府恢复和发展社会经济的重要依赖力量，国民政府接受并承认民初修订颁布的商事公断处章程及办事细则依然有效，各地商会藉此纷纷恢复了商事公断处的设置。更为重要的是，抗战前司法院还将商会的商事公断作为一个重要环节，纳入了商事司法调解和审判体系，要求各地法院“遇有商事诉讼，先由商会试行和解”。因此，南京国民政府时期商会无论在商事制度建设上，还是在商事活动实践上仍保留着一定自主权，但这种自主权是被控制在一定范围内，商会与政府之间呈现出既被控制又被依赖的双重关系。

与北京政府时期相比，南京国民政府时期政府的控制力的确有所加强。但政府与商会关系绝难用简单的“服从”和“独立”二元对立的观点进行阐释。政府方面，凭借着其政权领导地位，对商会有监管、控制的权力，无疑在两者关系中处于主动地位。但商会也有着自身优势，因代表着整个商人群体，拥有强大的经济实力，并与社会经济的稳定运行息息相关，甚至是政府财政收入的支柱。因此，从整体上看，二者之间多数情况下是一种相互合作，共同促进经济发展的关系。一旦出现冲突，两者都会利用自身优势进行博弈、较量。在博弈过程中，政府以不影响基本经济运行状况为底线，而商会以不侵害政府领导权为宗旨，最终在相互碰撞和妥协的过程中达到平衡。