从参加政府到建立联合政府

李若辰

[摘  要]从1942年到1944年，中国共产党在如何建立政府问题上的主张，经历了一个发展的过程。1943年下半年提出的“20条”方案，中共在原方案基础上提出了更多要求，尤其是增加了三条全国性的政治议题，但依旧没有提出改组国民政府的问题。1944年9月的国民参政会，中共提出“联合政府”的主张，公开挑战国民政府的权威。

[关键词]参加政府;联合政府;国共谈判;边区政权;国民政府

[中图分类号]  D231    [文献标识码]  A    [文章编号]  1009-928X（2015）10-0018-04

国共第二次合作是在民族危机日益严重的背景下促成的，国共两党对于领导权、合作方式等问题的分歧，始终没有解决，双方的谈判也断断续续在进行，其中，政权问题，即如何建立政府，是双方谈判的一个重要话题。从1942年到1944年，中国共产党在如何建立政府问题上的主张，随着第二次世界大战形势及双方力量对比的变化，经历了一个发展演变的过程。

一、参加政府阶段

——林彪赴重庆谈判

1942年10月，林彪作为毛泽东的代表赶到重庆，与国民党代表王世杰、张治中谈判。当时，国民党作为中央政府的执政党，位于主导地位，提出的条件极为苛刻，中共相对处于守势。毛泽东在1942年9月15日曾致电身在重庆的周恩来：“目前任务是促成谈判，促成具体解决问题，故应避免一切枝节，极力表示好意。”[1]只要能够实现谈判、解决一些具体问题，中共方面同意做出些让步。

中共对这次谈判主要关注三点：抗战建国、国内统一团结、对蒋介石的期望，但主要议题还是当时引发冲突最多的军队问题。林彪向蒋介石传达了毛泽东的意见，希望国共两党今后“应彼此接近，彼此相同，彼此打成一片”，对于蒋介石及其国民政府的中央权威，林彪表示“不仅现在要拥护委座，即到将来，亦必拥护”。[2]在谈判中，国民党方面咄咄逼人，中共则有选择地作出了让步。对于政权问题，中央复电称，“边区可改为行政区，人员与地境均不动”。[3]中共希望国民政府承认边区现状，而国民党对此难以接受。

1942年12月，中共方面最终形成了四点要求，毛泽东以中共中央名义致电周恩来、林彪：“（一）在允许中共合法的条件下，允许国民党在陕甘宁地区办党;（二）八路军、新四军编为四个军十二个师;（三）陕甘宁边区改为行政区，人员、地域不动;（四）八路军、新四军黄河以南部队，在抗战胜利后北移。”[4]这四点意见没有涉及到改组国民党政府的问题。显然，在当时的形势下，中共只能承认国民政府作为中央政府的权威性。不难看出，这四点意见是中共向国民党妥协的结果，中共此时的主张可以看做是“参加政府”，而且是较低层次的“参加政府”。

然而，由于国共双方的立场相差较远，共产党的让步没有得到国民党的理解，对于林彪转交的“四点意见”，蒋介石没有作出明确的表态，最后，张治中通知周恩来，谈判“须搁一搁”，国共两党这次历时将近一年的谈判被迫中止。1943年5月，共产国际宣布解散，蒋介石一度企图闪击延安，以军事手段解决中共问题。[5]两党关系再度紧张，林彪、周恩来返回延安。

二、过渡阶段

——“20条”提案

1944年初，两党恢复谈判，中共派出代表林伯渠、王若飞与国民党代表王世杰、张治中在西安谈判，两党谈判的基础基本上还是林彪先前转交蒋介石的四点要求。经过5月4、6、7、8日四天谈判后，双方达成初步意见。5月10日，林伯渠致电延安：“张、王的态度是倾向照林彪提案解决，但不愿做正面肯定的表示。他们的办法是探求我们能接受的意见向蒋报告，再由国民党中央做一提示案，交我转至延安接受。”[6]5月11日，林伯渠在国民党提交的初步意见书的基础上做了些修改，并签字交给张、王。

初步意见中，关于党的问题，要求“依照抗战建国纲领之规定予中共以合法地位”。关于陕甘宁边区问题的意见为：陕甘宁边区者可改称为陕北行政区，该行政区直属行政院，不属陕西省政府管辖;该行政区当实行三民主义，实行抗战建国纲领，实行中央法令，其地方特殊情形而须要之法令，可呈报中央核定实行;该行政区预算当逐年编呈中央核定。另外，还表示“继续实行四项诺言，拥护蒋委员长领导抗战并领导建国，国民党表示愿由政治途径公平合理的解决两党关系问题”。[7]

然而，毛泽东在分析河南战役中国民政府面临军事溃败的局势后认为，不能再以林彪的四点意见为谈判基础了，必须重提谈判方案。5月16日，毛泽东致电林伯渠，提出“中共中央向国民党方面提出的解决若干急切问题的意见二十条”。在这20条谈判方案中，涉及两党双边关系的有17条，主要内容为：要求将中共军队编为16个军，47个师，为委曲求全，目前至少编为5个军，16个师;要求承认陕甘宁边区及华北、华中、华南各抗日根据地的民选政府为合法地方政府，等等。另外，需要特别注意的是，该方案增加了三条涉及全国政治问题的要求：“（一）请政府实行民主政治与言论、出版、集会、结社及人身之自由;（二）请政府开放党禁，承认中共及各爱国党派的合法地位，释放爱国政治犯;（三）请政府允许实行名副其实的人民地方自治。”[8]不难发现，新的“20条”提案中，中共仍然要求国民政府承认中共及其军队、边区政权的合法性，但对双方关系有了更具体更明确的要求，对军事、政治方面的问题要求也更高了，而且增加了三条全国性的政治问题。

显然，这一新方案超越了国民党的承受范围。5月17日，国共代表移往重庆继续谈判，22日晚，林伯渠将中共新提案的“20条”交给王世杰、张治中，两人均表示尖锐的反对。王世杰在日记中写到：林伯渠“在西安所表示之意见，似将完全撤废，如此翻覆，予与文伯均愤怒”，两人拒绝接受，并拒绝向蒋介石转达此方案。[9]中共认为形势对己有利，对于请求政府“给予自己某些权利”的谈判模式已经完全丧失了兴趣，并随时准备和国民党翻脸。[10]谈判无可避免地再次失败。

其实，中共提出的“20条”主张还只是一个阶段性的过渡提案，以毛泽东为代表的中共领导人已经将目光放向了更长远的目标。1944年6月5日，中共六届七中全会召开了一次城市工作专题会议，会上，刘少奇说：“我们现在进入城市的条件超过各国的党……可以实行‘先到为君，后到为臣。”周恩来说：“我们先进了城，人民选举我们，我们就是合法的，国民党要反对我们，他就是非法的。”毛泽东在最后说：“对蒋介石又拥护又批评……将来可能成立各党联合的民族联盟。”[11]这说明，毛泽东等人其实已经有了联合政府的想法，但碍于时机还不成熟，还没有公开提出。

三、联合政府阶段

——国共力量对比的直接体现

1944年9月4日，中共中央致电林伯渠、董必武、王若飞：“目前我党向国民党及国内外提出改组政府主张的时机已经成熟，其方案为要求国民政府立即召集各党、各派、各军、各地方政府、各民众团体代表，开国事会议，改组中央政府，废除一党统治。”[12]9月6日，中共中央在回复林、董、王请示改组和成立联合政府的办法的电报中指出：同意用我党中央的名义致函参政会，并利用林在参政会报告的机会提出我党关于改组政府之主张和步骤的办法。[13]这说明，在林伯渠在参政会作报告之前，中央已经做出了公开提出联合政府的决定。[14]

9月25日，在国民参政会上，林伯渠作关于国共谈判的报告，首次对外公开提出了建立联合政府的主张，“挽救目前抗战危机准备反攻的救急办法，是必须对国民党政府的机构人事政策迅速来一个改弦更张”，“希望国民党立即结束一党专政的局面，由政府召开各党各派、各抗日部队、各地方政府、各人民团体的代表，召开国事会议，组织各抗日党派联合政府”。[15]10月10日，周恩来在延安发表《如何解决》的著名讲演，指出取消一党专政，组织各党派联合政府，是挽救目前危机的唯一方案，并提出了实施这一主张的六项步骤和办法。[16]

1944年10月间，解放日报、新华日报连续发表文章，加大对联合政府的宣传力度，例如，《各界代表一直要求召开紧急国事会议改组政府及统帅部》[17]，《冀南各党派人士一致主张改组》、《晋察冀各界人士主张改组挽救危局》[18]，《各党派各阶层代表一致要求改组政府》[19]，这既是中共对建立联合政府的宣传，也体现出各界对联合政府的支持。

至此，中共对于谈判的认识、所提出的主张，已经发生了实质性的改变，开始公开挑战蒋介石及其政权的权威性，并否认国民政府的合理性，从而彻底扭转了被动的谈判处境。从5月份林伯渠等人刚到重庆时的“20条”，到9月份参政会上提出“联合政府”，短短四五个月的时间，中共对于建立政府的主张便由“参加政府”，发展到公开呼吁建立“各抗日党派联合政府”，这不能不考虑当时国际国内局势的变化等综合因素。实际上，国共谈判的情形正是随着战局的风云变幻而不断演进的。

（一）豫湘桂战役国民党惨败，暴露出其腐败无能、不堪一击的本质。1944年4月，日本发动“一号作战”， 在豫湘桂战役中重创国民党军队。历时37天的河南战役，国民党损失兵力20多万，丢失城池38座，河南全省几乎全部沦入敌手。[20]同年6月到8月，日军发动湖南战役，先后攻陷长沙和衡阳。

8月12日，毛泽东指示林伯渠：“衡阳失守，敌后抗战地位更形重要，我军四十七万须要求政府全部承认，不要谈五军十六师了。”[21]中共主导的敌后战场地位因衡阳失守而更形重要，这衡阳战役在相当程度上推动了国共地位互为消长。五军十六师是中共原提条件之一，既然中共地位已经改变，该项条件亦随之改变。9月初的三届三次国民参政会，正是在国民党豫湘溃败、桂林告急的情况下召开的，除了军事上的溃败，国民政府在政治与经济上的危机也已经无法掩饰。全国各界强烈要求废除国民党的寡头政治，彻底改变误国政策，挽救国家的危局。[22]林伯渠在参政会上提出成立民主联合政府的主张，可谓顺应形势的变化，并符合舆论的呼声。

国民党的军事溃败仍在继续，1944年8月，桂林、柳州、南宁接连陷落。同时，日军南方军第21师一部从越南突入中国，向广西绥渌（今属扶绥）进攻。至此，从中国东北直至越南河内的大陆交通线，被日本侵略者全部打通。豫湘桂战役持续近8个月，国民党军损失军队近60万人，丢失大小城市146座，河南、湖南、广西、广东等省20多万平方公里的土地沦入敌手。[23]国民党军队的腐败无能、不堪一击的弱点暴露无遗。

（二）美国对蒋介石的不满加剧，对中共联合政府主张持赞成态度。豫湘桂战役的全面溃败影响了美国的军事战略大局，美国需要一个稳定的“中国政府”来维护其在太平洋地区的战略地位和利益。而中共提出的联合政府主张，及其针对美国的宣传，则收到了很好效果。

早在1943年11月的开罗会议上，罗斯福就建议蒋介石：“应该在战争还在继续进行的时候，与延安的共产党组成联合政府。”[24]当蒋介石在开罗会议上要美国向英施加压力解决其在中国的割据地、租界问题时，“罗斯福也以组织国共统一政府为条件”[25]。1944年6月20日，美国副总统华莱士抵达重庆，此行的目的之一，正是干预国共关系。华莱士访华前后，中共已经注意到了美国与蒋介石的分歧，从而加大了对蒋介石一党专政批判和对联合政府宣传的力度，以获得美国对中共联合政府政策的支持，给蒋介石在政治上巨大的压力。

事实证明，中共的宣传对美国舆论产生了一定的影响，引起了美国对中共更多的关注。例如，华莱士访华促成了蒋介石同意美军观察组访问延安，美军观察组在7月22日至8月7日对延安进行了考察，并留下良好的印象，与中共建立了直接的关系。其后观察组成员谢伟思建议美国政府：“不管在任何情况下，都必须把共产党视为在中国持续存在的和重要的、有影响的力量。”[26]10月14日，解放日报发表题为“美新闻处广播中国局势，应速组成联合政府”的文章。

在撤换史迪威之后，罗斯福派赫尔利作为美国方面的代表介入国共两党的谈判。1944年11月20日，毛泽东与赫尔利在《延安协定草案》上签字，其中明确指出：“现在的国民政府应改组为包含所有抗日党派和无党无派政治人物的代表的联合国民政府，并颁布及实行用以改革军事政治经济文化的新民主政策。”[27]虽然蒋介石并没有在这份协定上签字，但这也反映出美国和中共在建立联合政府这一观点上是相同的，美国赞成中共的联合政府主张。

（三）中共自身力量的发展也是国共力量对比变化的重要因素。1944年10月10日，周恩来发表《如何解决》演说，明确的提出：“在最近的半年内，截止到9月为止，中国正面战场沦陷了十多万平方公里的土地，而我们敌后战场从敌人手中收复了五万多平方公里的土地。正面战场丢弃了四千多万的人口，而敌后战场却又解放了四百多万人口。正面战场失掉了一百零二个城市，而敌后战场又夺回了八个城市。正面战场损失了几十万军队，而敌后战场又扩大了十几万正规军。”[28]“我们敌后人民在这七年多所发展起来的抗日部队五十七万正规军及二百二十万民兵总计起来，几已达到国民党现有部队的相等数目。我们敌后人民，在这七年多所建立起来的五百九十一县地方政权，几已达国民党政府失去的七百二十一县的百分之八十二。”[29]这段话清楚地反映了中共实力的增加，国民党实力的削弱，二者之间的差距明显缩小。

在中共自身的建设上，党内开展延安整风，确立了毛泽东的领袖地位，全党思想统一，行动一致，消除了内部不稳定的因素，避免了可能因此带来的消耗。党外实行“三三制”，团结各个阶层的力量，尽可能多的避免摩擦和阻力。而国民党军队在抗日战场上面临的形势严峻，毛泽东在1944年11月8日与赫尔利的谈话中指出：“自今年4月起，在日寇进攻面前，国民党军队已由300万减至195万。大部分国民党军队是打不得仗，一触即溃的。”[30]中共的发展欣欣向荣，与国民党面临的混乱局势形成鲜明的对比。

中共中央在此后不久发布的《关于目前形势的分析与任务的指示》中提出：“国共力量对比，已由过去多年的国强共弱，达到现在的国共几乎平衡，并正在走向共强国弱的地位。”“如果在数年之后，我们能达到一百万至一百五十万有纪律有训练的军队，而又有充足的粮食及日用品供养这个军队，而不感到勉强与竭蹶，中国的命运就可由我们掌握了。”[31]伴随着自身力量的增长，中共对联合政府问题的主张更加坚定。

（四）以民盟为代表的中间党派对联合政府的支持为中共赢得了一定的政治优势。民盟历来反对国民党的一党训政制。抗战期间，它们为此发起过宪政运动，其提出的口号是“政治民主化，军队国家化”。后来，“宪政”的大旗被国民党接去，发起了表面上轰轰烈烈的宪政运动，但其活动仅限于纸上谈兵，只是一些知识分子或上层认识无休止的商讨、座谈，没有任何实质的意义。黄炎培看到了这一点，他说：“如一群饥民不思眼前如何得食，而争研究明午之菜肴如何方为精美。”[32]民盟的领导人已经意识到了目前急需一种新的方式解决中国目前的困难，这时中共提出的建立联合政府的主张自然会引起他们的关注。

民盟作为在国共两党之外一支重要力量，它开始对联合政府这个主张非常谨慎，没有立即表明自己的态度。在中共提出这一主张得到广泛认同之后，民盟在1944年10月10日发表政治主张，郑重表示：“立即结束一党专政，建立各党派之联合政权。”[33]

综上因素，正是中共的主张之所以发生转变的背景和原因，中共自身力量不断增强，战场形势也对中共越来越有利，中共在建立政府方面的主张也越来越强硬。国共谈判中，政府问题越来越重要，对于如何建立政府这一问题，中共由不涉及中央政府改组、主张参加政府，变为呼吁组建联合政府。

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[12][16][27][28][29][31]中央档案馆.中共中央文件选集（第14册）[M].北京：中共中央党校出版社，1992.323.334.364.393.367.369.432-434.

[14]关于中共明确提出联合政府主张的时间，学界似乎尚未提出明确观点。罗平汉在2011年第15期《共产党员》发表的《民主联合政府：从提出到建立》中提出了“中共明确提出建立民主联合政府的主张，则是在中共六届七中全会期间”;王开良在其《抗战后期中国共产党关于成立民主联合政府的设想》中，讲到“中共六届七中全会主席团会议认为，应向国民党提出改组政府的要求，立即召集各党派代表会议，成立联合政府”，但他们的观点均没有给出具体的文献证据。

[13][32]邓野.联合政府与一党训政[M].北京：社会科学文献出版社，2003.28.36.

[17][18][19]解放日报[N]1944-10-11、1944-10-14 、1944-10-17 ，第一版，未署名。

[20][23]中共中央党史研究室第一研究部.中华民族抗日战争史（1931-1945）[M].北京：中共党史出版社、浙江科学技术出版社，2006.495.493.

[24] [26]祝天智.“联合政府”口号的博弈论分析[J].长白学刊，2009（2）.

[25]陈益元.论20世纪40年代中共民主联合政府主张的择定[J].南都学坛，2003（1）.

[30]陈学峰.民主联合政府政治主张的背景探析[J].江西师范大学学报，2009（8）.

作者系华东师范大学2014级中共党史专业硕士研究生

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