关于矿业环境风险预警机制的构建

刘卫常 康纪田

(湖南娄底行政学院，湖南 娄底 417000)

矿业环境风险，是指矿业开发影响未来生态环境以至发生不良后果的可能性状态;当前还没有发生矿业环境污染和破坏的损害行为，但根据特定时期内的客观现象判断认为将会发生损害行为。为此需要构建矿业环境风险预警机制，充分发挥预警的系列功能和作用。

1 通过环境风险预警机制防控矿业环境损害

矿业开发对矿山周围的环境造成的影响具有显著特点:不但污染环境而且破坏生态。矿业开发损害环境的形式主要表现在三个方面:其一，矿业开发对土地资源的占用和破坏。矿业开发中的钻探孔、采掘场、工业广场、矿山道路、废渣与尾矿堆放等，需长期占用和破坏不少耕地;矿业开发极易造成土地塌陷、地面滑坡、泥石流、地表裂缝等地质灾害;经常造成乡村道路交通中断，导致河流淤塞，或者民房被毁等。其二，矿业开发对水资源的破坏。矿业开发时对地下水进行疏干排水，甚至要深降强排，造成区域水均衡破坏，地下水位下降并形成降水漏斗，水塘与水井等漏水以致干枯，地下水资源枯竭而导致海咸水入侵。其三，矿业开发产生的“三废”排放造成污染。废渣，采掘中剥离、弃置和排出的废渣中有害物质含量较高，经过雨水淋溶而对当地的土壤、水系和空气等造成污染;废水，主要包括矿坑水、选矿与炼矿的废水以及尾矿池水等各种废水多含大量及有毒有害元素，对河流或土地极易造成污染;废气，采矿与炼矿中工业废气排放中有害物排放而污染空气。

矿业开发对环境的损害普遍而严重，一旦损害的事实出现，矿山企业就要根据《侵权责任法》、《环境保护法》的规定承担环境损害的侵权责任，承担全部赔偿责任甚至刑事责任，矿山企业可能为此而停产甚至于破产;环境损害的后果还产生一种让周围民众意外承担的社会成本，将让本已不堪承载的生态环境更加脆弱。2010年7月3日，紫金矿业所处福建上杭县的紫金山铜矿湿法厂铜酸水重大渗漏，发生了闻名全国的矿业环境污染事故:约有9100 立方米的有毒废水泄入汀江，导致当地棉花滩库区死鱼378 万斤以上，沿江造成直接经济损失上亿元，民众守着汀江却不能喝汀江水，靠网箱养鱼为业的渔民三年内不能养鱼。在这次重大污染事故的惩罚中，矿山企业承担数额巨大的民事赔偿款和行政罚款，企业多个负责人承担刑事责任的法律后果，而且紫金矿业的社会形象与社会责任受到严重损害［1］。其实，这些严重后果都是可以防控的。

矿业环境损害的事实结果，都是由事先存在的环境风险转化而来的。比如，紫金矿业污染事故发生之前，一直非常明显地存在着损害环境的种种预兆。在污染事故发生之前的多年时间里，汀江的上杭县流域因紫金矿业排污而经常出现大量死鱼现象，上杭县部分民众习惯将紫金矿业排出的污水称为毒水;2008年紫金矿业进入A 股市场，因遭遇了“环保门”影响而暂缓上市;2009年底，环保部门接连收到紫金矿业严重污染矿区及汀江水源的投诉信;2010年3月，紫金矿业集团因涉嫌矿业环境信息披露违规而被证监会立案调查;2010年5月，即污染事故发生前两个月，国家环保部通报批评紫金矿业未能完成环保整改问题，其中特别指出了此次发生污染事故的紫金山铜矿;2010年6月初，即事故发生前的一个月，20 多所中学收到上杭县教育局的紧急通知:参加高考的学生不要吃汀江的鱼［2］。从民众、政府部门等各方面的信息来看，均预示环境污染事故即将发生。不是紫金矿业希望事故发生，而是缺乏对众多信息的综合和数据的处理所形成的一种风险警示机制，缺乏警示压力则因疏忽大意而放任了事故的发生。

从矿业环境损害的形式特点以及紫金矿业污染事故的教训来看，如果在事前建立合理的环境预警机制，则可以阻止环境事故的发生。因此必须合理采取矿业环境风险预警防控措施。1992年，联合国环境与发展大会通过的《里约宣言》第15 条规定强调:“为了保护环境，各国应根据它们的能力广泛采取预警措施”。我国近年来重视生态环境预警理论和方法的研究，概述了生态环境预警的相关概念和理论，分析了生态环境预警的一些类型，建立了生态环境预警的有关指标体系，给出了定量评价的数学表达式，这对于我国生态环境预警的建立很有参考价值。随着计算机技术以及地理信息科学的发展，大数据技术、生态环境风险预警模型、专题应用层以及基础信息层组成等，在很大程度上提高了环境风险预警的速度、智能化和有效性;“大量有关环境风险预警系统设计开发原则、框架的探讨与研究已由环境科研工作者开展，并且一些环境风险预警系统研发以及应用的成功案例也同时积累”［3］。但是还刚起步，尚未形成完整的、科学的生态环境预警理论系统，特别是对于研究矿业开发区域的监测和预警工作尚待开发。

矿业环境风险预警，由风险预警指标体系以及发挥指标功能的预警机制构成。建立矿业环境风险预警预控体系，对于矿业开发的各类场所可能出现的环境风险情形进行收集、筛选、归类和排序，进行事先预测和预先警示;对于矿业开发可能涉及矿业环境风险的整体过程进行系统思考和全方位警报、预控等。建立矿业环境风险预警防范机制，可以事先确定矿业环境风险出现的若干时段、征兆、条件、阈值、后果、措施等;在矿业环境风险征兆出现时，预警指标体系触发启动，能够确定出相对应的风险等级、风险状态和应对策略等;以合理的方式、方法将矿业环境风险进行锁定，企业决策层利用处置对策进一步化解，因而不会出现环境损害的事实。矿业环境风险预警机制，具有前验和后验的综合性。其前验性，在于充分预测和评估矿业环境可能出现的风险征兆、迹象与隐患等，预先设计出尽合理的应对措施;其后验性，在于矿业环境风险发生后，预警预控体系可将事先预测根据矿山实际情况进行修正与完善，包括对于矿业环境风险预警等级进行重新界定和评级等等。

建立矿业环境风险预警机制，可以为矿山企业以及执法监管部门提供环境风险倾向的若干征兆与信号，帮助他们有效甄别和事先发现环境损害现象，指导并督促他们提前做好事前控制工作和积极防御工作。在矿业环境风险发生后，矿山企业以及执法监管部门可以通过预警机制体系来采取应对策略和进行跟踪处理。对于矿山行业内具有环境损害倾向以及环境损害可能性的潜在行为，预警机制体系能够起到必要的警示和威慑作用，可在一定程度上主动消除行为者对于行业的环境损害冒险与侥幸心理，将可能的环境损害行为制止在萌发的初始状态。构建环境风险预警机制体系，既是将环境风险行为防范于未然的警报系统和监测系统，也是环境风险迹象识别的人工智能系统。因此，矿业环境风险预警机制有助于提高环境治理和保护的效率。

2 构建矿业环境风险预警指标体系

矿业环境预警，就是对矿业生态环境质量状态的变化和生态系统演变现状进行预测和作出评价，以此确定矿业环境质量变化的趋势、速度和状态，并将风险危机状态事先提醒和警告。环境风险预测与评价都是通过反映风险信息的系列指标来体现的，矿业环境预警的关键是通过指标筛选以确定指标的权重值［4］。在矿业可持续发展理论的指导下，结合矿区具体的环境特点和指标体系的功能，侧重选取指标和确定指标，以此构建能够真实反映环境变化的指标体系。

2.1 选取矿业环境风险预警指标的主要原则

在诸多不确定的环境信息中，选择最能反映环境风险的信息以确定环境的现时状态，必须确立选择的依据和原则。选择和确立合适矿业环境风险预警指标的系列原则，至少应围绕以下六项主要原则进行:(1)科学性原则。单个指标而言，必须遵循一定的逻辑结构，蕴涵环境理论;指标内容具有独立性，能够反映矿业环境的真实情况。在多个指标之间，指标数量的选择应当适当，指标过少可能导致信息遗漏，指标选择过多可能导致相互间冲突或缺乏独立性。(2)系统性原则。在构建评价指标体系时，应客观地、全面地和内在地反映影响矿业环境的各个因素及其相互关系，充分反映矿业环境的整体情况，指标相互独立但集聚起来又相互关联。(3)操作性原则。指标的实用性、真实性和可行性，应满足矿业环境保护和治理工作的需要;在现有统计制度下，选定的指标数据易于识别和采集，指标计算评价方法应简便易行;指标要具有可测性和可比性，更应注重其数据的可获得性，尽可能有现成的统计资料;在基本保证评价结果客观的情况下，应尽可能地利于标准化、规范化与自动化处理。(4)代表性原则。选取影响因子构建指标体系要具有一定的代表性，能够度量和反映一定矿区内该系统的主体特征和关键问题。(5)可靠性原则。指标数据库切实可靠，各项指标应是全面、完整和真实的，能够满足系统各项功能的需要。(6)技术性原则。地理信息科学、卫星技术、计算机技术等得到广泛运用，应将这些技术运用于矿业环境预警指标的收集与评价，筛选或确定预警指标时应充分考虑便于这些技术的运用。

2.2 矿业环境风险预警指标体系

各项预警指标对矿区环境影响的反映对象和反映程度是不一样的，在具体构建预警指标体系时必须考虑各指标对于预警目标的影响权重。因为影响预警目标的权重的确定，关系到指标体系的质量、功能和作用。前述矿业环境损害的特点以及损害的表现形式，例出了矿区生态环境风险的主要指标范围参照图1。

图1 矿山行业构建环境风险预警指标体系的关系

2.3 分类量化与标识预警指标

选择矿业环境风险预警指标并进行处理，需要遵守一定的流程:遴选出涵盖不同层次和多个角度的、能反映矿业环境风险的一系列具体指标，按单个指标、分类指标和综合指标三个层次予以分级;按照反映矿业环境风险总体目标的关联程度与重要程度，给各级指标分别赋给一定的权数，给具体指标进行量化;以风险预警数学模型及信息技术为分析手段，运用计算机技术对行业环境风险状况进行实际运算，得出单个、分类、综合指标的具体指数;进一步将环境风险预警指标系统和现代计算机技术有机地结合起采，形成“矿业环境风险预警信息管理系统”，该系统包含信息采集、数据处理、指标管理、评价分析、警情区间、预控处置等子系统;收集各环境指标信息，进行标识、分析、汇总和反馈，建立矿业环境风险预警信息资料库，以期完成对矿业环境风险的评价、监测、预警任务［5］。

矿业环境损害的可能性评价，就是结论一个矿山企业的未来有可能发生损害的事实和理由。评价是着眼于未来的，是环境风险预警工作的重要内容和关键环节。总结目前现有的研究和文献资料，根据“矿业环境风险预警信息管理系统”的指标，采用定性分析与定量分析相结合的方式进行评价。一方面是定性分析。主要根据矿业生态环境中各方面的特征、性质、结构和功能，以及各方面因素间的相互联系和制约、企业运行机理和规律等，对矿业环境风险指标因子、系统等变化的趋势和程度作出初步的预警结论。另一方面是定量分析。通常有以下几种方法:既定标准法，根据国家、行业、地方标准及企业标准等确定警限，国内外关于环境预警指标体系可以作为矿业领域预警的借鉴值;系统化法，根据各种相关原则或标准，对所检测的大量数据进行分析，结合矿山企业的实际情况和以往的经验确定警限;对比判断法，在行业及企业的横比和纵比中确定预警指标的警限，主要是通过矿山企业不同阶段的历史数据的纵向比较来确定预警指标警限;技术鉴定法，依靠行业内专家及中介组织的集体讨论，给出矿业环境各个预警指标的各级警限。准确性的判断结论，取决于参加判断的检测数据、知识水平、判断能力、以及经验等因素。

根据一定数量的历史数据、结合矿业环境发展规律和内在机理，分析判断来得出矿业环境的未来趋势和状态过程。在所构建模型或控制图中，反映矿业环境系统控制变量，通过状态变量分级标识报警系统和预警警度。警度通常是用来表示警情程度的等级分界线，可看作各种警度状态之间的临界值［6］。按照指标分值的高低将警度划分成五个区间，每个区间代表着其中一种环境风险状态。在矿业环境预警分区中，通常把警度划分为5 个等级:无警、轻警、中警、重警和巨警。然后将5级警统一采用类似交通管制的信号灯标志来表示不同等级的警度:分别以绿色、蓝色、黄色、橙色和红色等五种颜色的警度，在“矿业环境风险预警信息管理系统”中标识;再让这种颜色标识分别对应于理想状态、一般状态、较差状态、恶化状态与危险状态。合理的预警分级确定以后，根据信号指示采取相应的警情对策。比如，其中的“橙色”说明环境风险已处于比较危险的状态，应当及时发出预警的警示，并作出该项预警情况的专题报告，作为矿山企业及其监督部门进行决策和处置时的主要依据。

3 建立矿业环境风险预警实现机制

根据矿业环境风险预警的特点，应在制度监督和环境损害预防体系的框架内建立矿业环境风险处置机制、矿业环境风险预警民主机制和矿业环境风险预警监督机制。这三大机制的建立、协调和有效率，直接关系到矿业环境风险预警体系的功能和作用。

3.1 建立矿业环境风险预警处置机制

建立矿业环境风险收集、检测、评价与预警预报机制，首要前提是组建具有相关专业知识、强于信息管理的、职能与地位独立的企业预警机构。从事矿业环境风险预警的专职机构，在环境风险预警制度规定的工作岗位范围内独立履行职责，不断提高成员的预测预警能力与应急响应能力;按职责收集、检测、评价与预警矿业环境风险，及时向企业决策者与环境监督部门报告警情工作。企业预警专职机构与企业决策层以及监督部门共同构成矿业环境风险预警防控的组织系统，逐步形成系列环境风险预警防控的组织机制。

(1)环境风险发现机制。预警防控机构在预警过程中，通过一定的环境风险信息采集系统，依据一定的矿业环境风险指标体系，以科学的方法及时查找和重点发现环境变化的所有迹象。这主要包括以下几方面的工作:矿业环境风险信息的收集与甄别，准确监测环境影响现象的发展动向，为矿业环境风险预警报告提供客观根据;矿业环境风险预警资源并的整合，充分利用环境影响的各种力量和信息资源，为矿业环境风险预警提供动力支持;矿业环境风险的评价，参照矿业环境风险预警指标体系的评估结果与警度划分原则，提出不同级别的风险预警状态结论。

(2)环境风险评价机制。建立环境风险预警评价机制，就是要根据收集掌握的信息进行动态剖析行为的类型、形式、手法和发生环节，及时准确地预测出一定时间内环境影响动向。现代信息发展进入大数据时代，注重培养现代信息人才。按照发现问题、识别问题和处理问题的过程进行运作，通过诸多的、不确定的、事实上的数据分析评价环境风险程度。发现问题以后及时报告，从分析矿业环境系统要素和功能出发，通过矿业环境风险指标的对比、分析，并进行准确、快捷的评估和划分矿业环境风险等级，制定不同安全等级的预警报告。将所监测的突发事件或矿业环境急剧变化的风险状况由系统发出预警警报，并在规定的期限内向企业决策层与相关部门报告，必要时启动环境保护紧急预案。

(3)环境风险处置机制。环境风险警情报告送到矿山企业决策层以后，决策者应当迅速作出反映，分析警情并作出处置决定。“分析警情是预警研究核心，包括多个维度的分析内容:判断不良状态，判断演化方向，判断恶化速度”［7］。这种分析既是再度评价环境风险状态，也是充分认识处置决断依据的必要过程，只有准确掌握警情才能有效率地处置风险。决策者根据警情采取不同的处置措施，有效阻止风险状态向事实结果转变。预警的目的是为了合理处置，但处置的结果又要返回预警系统，使预警系统的警情恢复到正常状态。

3.2 完善矿业环境风险预警民主机制

矿业环境影响较多的利益相关者，保护矿业环境是企业对股东的经济责任，也是企业对周围他人的社会责任。紫金矿业的污染事故，既损害了股东利益更损害了社会民众利益。矿山企业为股东和民众利益而构建和发挥风险预警机制的作用，也要充分利用矿山职工和社会民众的力量以及智慧。预警机构以更加开放的心态，把民众与职工当作“合作伙伴”，为他们提供实质性的参与机会。以民主的形式办理矿业环境风险预警和警情处置，是环境风险预警发挥作用的重要途径。随着信息技术、大数据技术的发展，社会民众与企业职工的信息传递成本递减、表达意愿递增，能够以多个不相关个体利用信息化手段表达他们的发现和看法。预警机构成员应当运用数据挖掘等技术，将分散、模糊以及小概率的矿业环境风险信息有序地关联起来，让预警系统集合得出环境影响可能发生的大概率。

预警机构实时发布相关的矿业环境预警警情及其数据，通过信息公开以保障民众的知情权，使民主的渠道畅通［8］。拓展互动渠道，为民众提供参与平台，以微搏等社交方式发布信息。及时收集和合理采纳民众的建议、观点、意见等，比如，将周围民众上访和找政府说理的非正常形式引入正常的预警机制，既充实了环境风险预警的数据库又畅通了诉求渠道。而且，一些重要数据往往来自相关利益者，比如紫金矿业污染事故前，相关民众早知汀江死鱼、江水变色、不敢喝汀江的自来水等，这些均可作为环境风险预警的重要信息予以收集。让内部矿工关注矿业环境，同样是环境风险预警信息的重要渠道，因为矿工处在生产第一线，最先和最直接发现污水池泄漏、地下水排干、地面裂缝等风险信息。因此，必须与周围民众以及内部矿工建立一种信息收集与反馈机制，让非专职成员配合行使环境风险预警职能。

矿业环境风险预警评价以及警情处置过程，也必须依靠周围民众以及内部矿工的力量。预警指标评价以及警情的处置等，需要专业性与经验性结合。通常周围民众对于地形地貌以及气候因素等方面具有既往经验，能够协助和支持环境风险预警工作目标的完成。可以说，环境风险预警机制的构建，不是哪一个单独的组织能够独立完成得好的，需要多方面的协调、支持与配合。同时，从环境损害范围的广泛性看，协助完善矿业环境风险预警机制是各界成员的共同责任和义务。只有充分发挥各界成员的作用，矿业环境风险预警机制才具有普遍性和全面性，才具有科学性和针对性。

3.3 加强矿业环境风险预警监督机制

对于矿业开发而言，矿业环境的利用应当实行严格的进入管制。对于进入市场从事矿业开发者，依法实施环境影响评价的企业才准予进入，并进入者发给环境利用许可证。未取得环境利用许可证者，任何时候都不允许利用矿业环境。在矿业环境保护行政合同中，约定设置矿业环境风险预警预控系统的内容，并分别明确环境监督的机关与承诺履行的企业为合同主体。矿山企业建立矿业环境风险预警预控系统的合同承诺条款，成为矿业开发中环境监督机关检查、监督和处置的依据。矿山企业建立矿业环境风险预警预控系统的合同承诺行为，源自避免承担环境损害后果的自愿，也与外力的强制和监督有着必然联系。

环保监管部门要坚持“依法、科学、公开、高效”的原则，严格执行环境影响评价制度。按照谁审批、谁监督原则，有审批权的环保部门负责监督矿山企业环境风险预警预控系统的实施，并与所在地环保部门建立联动管理、协调配合和信息共享机制。矿业环保部门对环境风险预警企业进行业务指导，加强日常监督和考核，并适时向社会公开矿业环境信息。对未依法或依合同开展环境预警的矿山企业，对矿业环保预警机制不齐全和环境风险防范措施不落实的矿山企业，对不符合国家产业政策、法律明令禁止的环境利用工程，环保监管部门可以依法停止相关的矿业开发项目或进行其他处置。

4 结 语

在依法治国前提下，必须进行法治矿山和法治环境建设。将矿业环境保护与环境风险预警机制构建纳入法治范围，对环境风险预警体系、机制、程序等进行规范化与制度化。特别是矿业环境破坏与矿业环境污染的法律责任承担方面，应实行无过错原则和完全赔偿原则等严格责任制度。法治要求与严格责任制的压力，迫使企业增强环境保护意识。集经济责任与社会责任的环境意识，以此改变矿山企业对风险的态度。

［1］朱达俊．中国重大环境案例回顾:紫金矿业水污染案［J］．环境保护与循环经济，2013，(2):28－31．

［2］鲁勋．紫金矿业污染事件调查:当地居民已多年不敢喝自来水［N］．东方早报，2010－7－23:(A18)．

［3］蔡玉秋．我国农业生态环境预警问题研究［J］．生态经济，2013，(1):174－178．

［4］郑丽，李玉，王月悦．矿业企业环境保护内部控制的构建［J］．环境保护，2013，(17):45－47．

［5］彭涛，叶正茂．健全和完善我国公共危机管理预警机制［J］．行政与法，2014，(4):69－73．

［6］李红权．构建重点领域和关键环节的腐败风险预警机制［J］．社会科学家，2012，(6):31－38．

［7］米锋，朱宁，张大红．森林生态安全预警指标体系的构建研究［J］．林业经济评论，2012，(2):9－17．

［8］韩萍．建资源环境承载能力监测预警机制［N］．法制日报，2014－1－20:(8)．