征地红线外补偿及其法理研究

2015-07-17林佳庆夏卫生

湖南师范大学学报·自然科学版 2015年3期

林佳庆++夏卫生

摘要在我国城市化进程中，征地补偿标准不断提高，但因征地产生的社会矛盾并没有减少，而在国外，由此而产生的问题相对较少，因此我们有必要对现有的征地补偿进行深入探讨.国外在征用土地时其土地用途是明确的，其法律不仅规定对被征土地进行补偿，还考虑了被征土地利用后，对相邻土地产生的影响.其实《中华人民共和国宪法》和《民法通则》等法律对相邻权也进行了明确的规定，但在征用土地时，由于土地利用规划不明确或者是先征地后规划的原因，没有考虑被征土地再利用对周边土地的影响，因此在《土地管理法》中没有具体体现对相邻土地的补偿问题.通过对征地红线外补偿的法理研究，为进一步完善征地法律体系提供可靠的依据.

关键词征地；红线外土地；补偿；法律

中图分类号 F1199 文献标识码 A 文章编号 1000-2537（2015）03-0006-05

伴随着中国工业化和城市化进程的加速，征用农用地为国有建设用地的方法通过多年实践已基本定型，其补偿也已标准化.但因征地而产生的矛盾不是减少而是随着土地的再开发利用而不断增多[1].有的学者调查表明，这些矛盾一部分是因征地补偿过低而引起的，但绝大多数是在被征土地使用后才产生的[2]，而且这种矛盾的主体不只是局限于被征土地者，同时包括周边的土地所有者或使用者.

任何事物的变化都会给相邻环境带来改变，征用土地的再利用也会对周边土地产生影响.被征土地的用途是多种多样的，有些可能对周边土地产生积极影响，有些可能产生消极影响.一般而言被征土地主要用于商业、工业、住宅、绿化和交通等.商业用地如建成超市，可能带动周边地区经济的繁荣，并使土地升值.而被征土地如建成化工厂，在其生产过程中可能会产生有毒物质，造成大气污染、水污染、噪音污染、土壤污染等，给周边的土地造成消极的影响[3].例如在湖南省宁乡县菁华铺乡洪龙山村新建的一家化工厂，该企业生产中使用的原料硫酸，未经处理就排入工厂旁边小河，导致附近居民的鸭子死亡；工厂排出的有毒气体造成周围农作物产量下降，品质变坏；村民也受不了刺激性气味，怨声载道.已被征地和未被征地的居民们都受到了不公平的待遇，但国家并无明确法律规定如何补偿，补偿多少，因此随着污染的增强，信访人数不断增加，问题却一直得不到解决 [4].除此之外，被征土地用于住宅、绿化、交通用地这些情况时，可能导致周边土地价格升高，而土地内存价值降低；财富增加，而生活品质降低.针对以上情况，有必要对我国征用土地及再利用过程进行重新审视，建立新的补偿标准和方式.

1 国外征地补偿分析

为了公共事业的需要，任何国家都需要征用土地，不过许多国家的土地大部分是私人所有，属于私人财产，这与我国的土地公有有些差别.在土地私有制国家，国家对土地的权益相对较少，征地费用自然较高.虽然各国（地区）的征用方式和补偿（或买卖价格）不同，但基本上是以地价补偿和地上物（土地改良物）补偿为主[5].

英国的《1925不动产法》（The Law of Property Act 1925）规定，在对土地所有者的补偿上，除了考虑土地及其附带资产的价格外，还把以下因素也进行了综合考虑：（1）当事人所拥有的其他土地的价格因所征用的土地投入使用而增加的部分.（2）征地时，必须将征用土地与当事人的其他土地划开，因划分使当事人蒙受的损失.（3）对当事人的财产造成不良影响，从而使当事人蒙受的损失.（4）当事人被迫迁居别处或到其他地方经商所需要的合理费用.此外，还有经营外损失费的补偿.（5）对当地民房的征用要给予补偿.补偿他们重新获得相似条件住房的花费. 以上五点均反映了英国在征用土地时不仅考虑了被征土地本身，而且还考虑了征用土地再利用过程中对相关人员、周边土地以及社会所产生的影响[5].除了第（1）条考虑的是征地带来的积极影响，其他四条考虑的都是征用土地再利用可能造成的消极影响.如第（2）条考虑的是因征地与其他土地隔离所产生的损失，如交通用地破坏了土地的完整性，对未征土地的利用可能产生阻碍的情况；第（3）、（4）、（5）条充分考虑了土地在再开发过程中可能对周边人员产生不良影响所造成的损失.

美国的征地补偿是在英国的有关法律法规基础上发展而来的，但也有些新的规定.在美国宪法第五条修正案关于有偿征用中规定，除了补偿财产所有人，还考虑到以下几个因素.“（1）补偿财产相关的收益人，如房地产的承租人，和因征用而受到损失的邻近土地所有者或经营者.（2）取得补偿的对象还包括地产的附加物（如房屋、构筑物、仪器设备和植物等固定物），以及与该地产商誉有关的无形资产.（3）对因征地而造成的经济及其他间接损失，例如搬迁费用、未来赢利机会的丧失以及和地区联系在一起的客户联系与情感等进行补偿.（4）国家不仅补偿土地所有者被征土地现有的价值，而且要考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值[6].”第（1）条和英国的第（3）、（4）、（5）条相似，补偿相关受益人、受消极影响的邻近土地所有者和经营者；第（2）（3）条补偿地产附加物和地产商誉等无形资产，以及经济损失、间接损失甚至客户联系与情感，如长期在一个地方生活所积攒的人脉、资源等等.这些基本与英国的红线外补偿相似.不同之处是就连居民间的联系与其对土地的情感都做了充分考虑，并进行了明文规定.

从以上可知，国外（如英国、美国）在征地补偿中考虑到被征地土地对周边土地造成的影响，甚至联系与情感上带来的损失，明确规定了对红线外土地的补偿类别[7].

国外的征地补偿措施对我国的征地具有一定的启发意义.国外征地时产生的矛盾远低于我国，究其原因，除了国外的征地补偿标准高于我国以外，另一重要原因就是国外征地后土地用途明确，所以提前考虑到了周边土地可能会受到的影响，明确了征地红线外的补偿问题.而在我国，有的是征地后利用目标明确的针对某些特定用途的征用土地；而有的征地，特别是实行土地储备制度后所征用的土地只有利用方向，没有明确土地用途，因此在征用土地时，被征土地对周边产生的影响无法事先进行评估.但在《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民法通则》中对相邻权也有明确的规定.

2 我国征地红线外补偿的法律规定探讨

《中华人民共和国宪法》是我国的根本大法，涉及到国家生活的各个方面，具有最高法律效力，是制定其他法律的依据.《宪法》第五十一条规定，“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”.第十条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有[8]”.所以当征地在开发利用的过程中对周边土地造成消极影响时，也就是损害了国家的、集体的利益和其他公民的合法的权利.这在《中华人民共和国民法通则》进行了更加详细的规定，《民法通则》第一百一十七条规定：“损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿.受害人因此遭受其他重大损失的，侵害人应当赔偿损失”.如果被征土地建成工厂，而且产生了环境污染，这可能会给周边土地带来一定的危害，根据《民法通则》第一百二十四条，“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”.同时第八十三条规定：“不动产的相邻各方，……给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失”.《民法通则》第七十五条规定，“公民的个人财产，包括公民的房屋、林木……和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产.公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、破坏……[9]”.由此可见，房屋、林木、生产资料等作为公民的合法财产受到法律保护，合法权利遭到破坏，公民有权得到赔偿.当生活环境因被征用地的再利用而受到破坏，根据《民法通则》，理应补偿.

由上可见，我国法律对保护国家、集体、个人的财产是明确规定的，当财产遭到破坏时都应当进行合理补偿.具体由谁来补偿，补偿方式，补偿范围，补偿力度该如何界定？这些应由《中华人民共和国土地管理法》进行详细规定.我国征用土地过程非常简单，却包含了不明确的权利.国家从集体（农户）手中征收土地，国家并没有对周边土地产生具体的影响，但取得了该土地的支配权.然后由国家将土地出让给开发商或者其他土地使用者，因此开发商在取得该土地的使用权时，不需要与周边的农户发生直接关系.一旦在开发利用土地的过程中对周边土地造成了影响，土地使用者认为这是正常使用，购买了该土地自然拥有相应的权利，不需要进行赔偿或补偿，国家已对被征土地进行了补偿，国家也不是责任主体，因此周边土地拥有者或使用者找不到对自己的损失负责的赔偿对象.尽管《民法通则》规定责任主体必须承担民事责任[9]，但我国《土地管理法》却没有明确规定被征土地再利用给周边土地造成影响的补偿.在目前的情况下，《土地管理法》对此进行明确规定还是存在一定的困难.首先是由于征地后土地利用的不确定性，无法评估被征土地开发再利用对周边土地的影响大小，二是针对这些影响还没有确定的补偿标准.只有对这两点进行充分的研究才有可能从法律角度规定征地红线外的补偿问题.

3 征地红线外补偿办法的设想

由于我国征用土地时土地利用方向不明确，没有考虑征地给周边土地造成的影响，没有对征地红线外的土地进行补偿，使得在征用土地在利用过程中产生了一系列的问题.第一、增大未征地农民和被征地农民间的贫富差距.被征地农民得到征地补偿费，变得富裕，可以靠这笔财富另谋生路或发家致富；未被征地农民没有征地补偿费，反而要受到征地带来的影响.第二、引发大量信访矛盾.不仅是被征用土地群众对征地有不满情绪，征地红线外未被征地的群众同样也有强烈的补偿诉求.因为征地往往对周遭土地造成各种各样的影响，譬如工业污染、商场噪音、高楼遮光等等.第三、降低群众对政府的信任感.我国法律没有对征地红线外补偿的条例，未被征地而受到征地消极影响的群众处于弱势地位，当政府无法保障其合法权益时，群众就会丧失其对政府的信任[10].

法律没有规定征地红线外补偿，因此产生了多种社会问题，由此可见，征地红线外补偿十分必要.但我国尚未建立一个全面的补偿机制来对受影响土地进行检测、评估和控制，而许多发达国家如英国、美国的工业化进程较早，出现问题也较早，所以在这方面做了许多的尝试和研究，积累了许多有用的经验教训[6].参照国外的成功经验，结合我国现状，初步确定我国征地红线外的补偿办法.

首先，以政府为主体，建立红线外土地影响评测系统，确定征地红线外的补偿范围.在征用土地投入使用后，对周边未征土地带来的影响状况、影响程度进行评估，划定影响等级[11].影响等级分为轻度影响、中度影响和重度影响.补偿依照影响等级来定.重度影响的土地基本无法再利用；中度影响的土地再利用会受到诸多限制；轻度影响的土地随着年月的累积危害也将加大.虽然这部分土地并没有被征用，但在征地用于交通用地、工业用地等时受到影响，土地的价值下降.由《中华人民共和国宪法》和《民法通则》可知，这一部分未征土地的所有者的损失理应得到合理补偿.我国应建立起土地影响评测系统，划定影响等级，确定补偿范围，保障征地红线外土地所有者或使用者的利益.

然后，根据影响等级，确定影响标准.根据我国征地补偿标准，结合征地旁边未征用土地的受污染情况和可利用情况，划分补偿标准为：影响等级为重度影响的未征用地按当地征地标准的80%补偿；中度影响的未征用地以征地标准的50%补偿；轻度影响的未征用地补偿标准为征地标准的20%.

再次，开放互动公共平台，公开重要信息，全民监督土地治理.很多国家在处理土地影响过程中，会及时公开环境治理的进展等各种信息，提供与公众良好的互动平台，保障人民的知情权.比如美国，有专门的官方的网站及时更新“棕地”、超级基金、相关政策等信息.1997年，美国环保局制定了《棕地全国联合行动议程》（在美、英等国，被污染的土地叫做“棕地”（Brownfield）），结合经济发展、社区复兴和环境保护三方面，联合公共部门、私有部门共同为治理土地污染出谋划策.不仅美国，英国、澳大利亚、日本等很多发达国家也制定了相关的法律法规来解决土地影响问题[6].我国也应该有公开重要信息的制度和平台，设立官方网站和登记簿，以便充分调动公众参与的积极性，实行全民监督，以此督促土地治理手段的施行.

4 实证分析

以征用土地用于交通用地为例.先来看征地用于交通用地可能给周围土地带来积极影响.首先，最直接的好处的是带来了交通上的便捷.公路使人们的出行变得方便，生活更加便利，与外界联系加强，幸福感指数提高.然后，促进旅游业的发展.优美的风景加上便利的交通，可以吸引大量游客来休闲娱乐，让村子的景观价值达到最优，并带来可观的利润.再次，使个体户得以发展.道路交通一旦便利了，游客流量和各种车辆的数量也会相应增加.个体户经营的饭店、“农家乐”、旅店、车辆维修等等也会随之兴旺.如 “农家乐”的流行兴起积极推动了近郊农村的产业结构调整[13].征地用于交通用地也有可能给村民们带来诸多消极影响.首先，公路两旁常常垃圾堆积严重.往来的车辆带来很多生活垃圾，影响村容村貌、村民出行及车辆通行.然后，大部分公路因为取直的原因要从村中穿过，车辆发出的噪声污染影响人们的日常生活.其次，车辆速度快，容易导致交通事故的发生，给附近村民造成生活和心理的压力.再次，如果因为修路将居民的一部分土地征用，但因此破坏了居民其余土地的完整和连续性，将给耕种、出行等造成困难.最后，过往交通车辆带来公路两侧土壤重金属污染，影响村民种植生产和身体健康.以影响最为严重的公路两侧土壤重金属污染为例.

由高速公路两侧表层土壤重金属污染研究可知，高速公路运营年限是影响公路两侧土壤理化特性的重要因素.Mn，Pb和Co的非稳定态含量较高，约占总量的40%～66%，可被植物直接吸收利用和发生迁移转化，具有较高的环境风险.前人对西宝高速公路、西户高速公路、西柞高速公路三条高速公路两侧土壤中重金属污染进行了详细的测量，测量结果表明，土壤中重金属污染大部分属于轻度污染，其中部分采样点Co和Cr达到中度污染水平.Cu，Pb，Zn，Ni和Mn主要受高速公路运营的影响[12].假设高速公路位于平地，重金属As，Co，Cr，Cu，Mn，Ni，Pb和Zn统称为重金属污染物，在采样断面上距离路基 25，50，75，100，125，150，175，200 m的距离，路两侧对称布设采样点，见图1.

土地污染具有隐蔽性、复杂性、滞后性、积累性和不可逆性等特点，所以土地污染造成的自然影响十分严重.由图1可以得出结论：高速公路两旁距离0～50 m的土地都属于重度影响.距离50～150 m的土地属于中度影响，距离150～200 m的土地属于轻度影响.重度影响的土地无法用于生产；中度影响的土地也不适宜种植生产；轻度影响的土地随着高速公路的运营年限的累积受到的重金属污染危害也将累积.这部分土地虽然是未征用土地，但因征地而使得土地的价值下降，造成了一定的经济损失，因此这部分损失理应得到补偿，这就需要在制定新的土地管理法时对这种补偿进行充分的考虑，并确定合理的补偿标准，以保障未征但受被征土地影响的土地使用者的权益.

5 结语

征地补偿标准及方式基本达成了社会共识，但征地后产生的矛盾却接连不断.这是由于我国征用土地时，土地利用规划有时是不明确的，征地后的土地开发过程中与开发之后，红线内土地对红线外土地产生了影响，但国家没有明确法律规定对产生的影响进行补偿.国外在征用土地时其土地用途是明确的，其法律不仅规定被征土地的补偿，还考虑了被征土地利用后对相邻土地产生的影响，所以国外的征地矛盾远低于我国.其实《中华人民共和国宪法》和《民法通则》等法律对相邻权也进行了明确规定，这为征地红线外补偿提供了有力的法律依据.以交通用地为例对征地红线外补偿范围和标准提出设想并进行了实证分析，但补偿责任主体的确定、补偿方式、补偿力度的界定有待进一步探讨，为制定有关法律规定提供依据.

参考文献：

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