地方政府发展本地金融：难度与诉求

黄鸿星

在中国经济运行渐入“新常态”，结构、增速和质量在触底、筑牢并企稳后，国内金融运行却似乎在以另类方式将发展预期拉入一种无着状态。当前，国内金融运行的逻辑和特征，更加印证了新风险环境下金融与实体经济的复杂关系，也扰动着管理层致力增进社会福利的理念与实践，其中即有地方金融的发展问题。地方金融作为国内普遍具有共识并被运用的概念，在当前形势及未来可预期内，将面临新的发展境况与路径选择。为更好地应对可能的新形势、新变化，有必要对地方政府推进本地金融发展的难度等问题审视探讨，以期有所启示。

地方金融及发展问题在中国最受关注，甚至“地方金融”的概念只有在中国才能被普遍接受和认可，虽然至今尚未见到对此明确、统一和权威的定义。悠长的历史和文明轨迹，奠定了我国政治、经济、社会运行的集分权特征，虽然金融的理念在中国社会清晰明确的时点较难考证，但似乎“郡县制”的施行，即埋下了从地域和行政区划视角认识、分配、管理域内事务的传统，并一脉而传至今。促进本行政区域内金融事业发展，是各级地方政府行政和考核的重要方面，诸多地方性金融发展的纲要、规划和细则频现可见，致力将本地金融事业推进成为“中心”、“高地”、“体系”等的目标也显示各地区在此方面的雄心和追赶。致力发展本地区金融事业，本行政区划层级的政府是责任主体，包括省、市、县三级政府通过各种竞争性、排他性或公共性方式，构建起并强烈影响着中国的地方金融发展问题。

地方金融如何发展，应实现何种目标，不同行政层级政府理应基于本地区发展的优劣势而有不同的规划，但我国分业、垂直金融管理模式限制了地方政府在此方面的创新性。“一行三会”及其在各地分支机构，相当程度上替代了地方政府可参与本地金融引导、管理的功能和抓手，地方政府普遍通过金融办（金融局、金融工作局）等机构（主要有发改、财政）参与到本地金融实务及运行中。但上述机构并不具备在机构管理模式下，对大多数金融机构主体的直接管理和规制权力，更多是以一种服务、协商的方式，试图对主要金融机构产生影响。当然，对于地方政府职权范围内的金融体系规范权力，如打击非法集资及对小贷公司等的批设权，仍由地方政府负责。因而，地方政府对本地金融机构的管理职能十分薄弱，分业发展和垂直监管将地方政府基本排除在金融事业机构管理模式外，这对地方政府发展本地金融事业是好是坏——较难判断，换句话说，即便将金融机构监管权利下放地方政府，各地方政府是否有足够专业的金融监管能力也未可知。

在此形势下如何发展地方金融，从地方政府主体层面似难拿出系统、深刻、逻辑性强的发展规划，各地金融发展纲要往往务虚大于务实。除了北京、上海、深圳“地方金融”发展领先、经验性特征明显外，其他行政区地方金融发展并不成气候，亦几无体系。而北、上、深地方金融发展领先也并非主要得益本地政府的谋划，而是全国金融集中发展的偏重体现。当然，一国金融并非要求所有细分行政区划均完善、皆发达、同先进，至少在幅员如此辽阔的中国目前毋须如此的普遍高标准，但这不能、不应成为地方政府放弃致力本地金融发展的理由。在缺乏抓手、体系不达、差距分化等多因素影响下，大多数地方政府的本地金融发展实际是思路不甚清、效果不甚好，因而可推断国内地方金融发展尚没有成熟的经验和借鉴。而与此同时，地方政府对本行政区域内金融风险防范和化解负有责任，如打击非法集资等。由此，地方政府面临责权不对等的落差，或将影响其推进本地金融发展的积极性。

国家分业及自上而下的金融建设发展思路下，地方政府的创造性受到限制，但经济社会要发展、民安稳定要维护的压力下，地方政府依然在紧迫地推进本地金融发展，并在可腾挪的空间内尝试推进某些无先例、未开展过的金融行为，以期有所成绩，并在实现本地发展目标的同时，兼顾自下而上对国家金融发展理念产生影响。地方政府希望实现更大授权范围内金融事业监管权，在当前国内外金融发展长期趋势及现时形势、及我国体制变革惯例下，只可乐观预期而没法擅下定论，换句话说，地方政府扩大对本地区金融事业监管权前景并不明朗。地方政府在对本地金融事务参与“权责”不对等情况下，致力寻求的最低目标是实现权责对等，中级目标是实现地方性金融资源的管理协调权，更高目标则或是本地区绝大部分金融机构与资源监管权。

在地方政府谋求金融事务协调管理权中，除北京、上海、深圳等地区外，浙江温州成为国内地方金融探索求新的典型而被广泛熟知。实际上，在2012年以来的“金融综合改革试验”前，2002年温州即已发起过一次地方金融改革的尝试，彼时央行批准温州成为当时中国唯一的金融改革综合试验区，其内容甚至比十年后规格更高、更赋厚望的改革还要超前——不仅提出了2012年改革没有提及的利率市场化，还明确提出允许民间资本成立民营银行等内容。2002年改革内容终未有效落地，否则也不会有十年后的二次金改。改革未实现的原因应是复杂多样，但地方政府金融发展权限不足、法理缺失的尴尬，必定是阻碍了良好改革愿景的实现。权责不对等、风险畏惧多，终至裹足不前，温州当年金融改革因噎废食，此后十年时间在全民借贷的路上越陷越深，并最终引爆大规模高利贷危机，第一次金改在落寞中度过“失落十年”。以此为鉴，若此前的类似桎梏无法有效革除，此次温州金改能否达到较好效果仍不得而知。

由上，地方政府在推进本地金融事业发展、提升金融服务质量中，一方面缺乏抓手、权责不等，另一方面又职责所在、不得不为。特别是在经济运行“三期叠加”及下行压力持续形势下，以金融发展护航实体经济的思路成为共识，地方政府以金融发展吸引和换取增长资源也正成为普遍方式，以逐步替代不断枯竭的土地财政驱动发展模式。虽然金融事业发展抓手不足，诸多探索实践尚缺乏法理验收和认可，但地方政府致力推进的创新也并非毫无成果。地方政府为实现资本与资源的交流，协调规范本地范围内商业股权流转行为及市场建设，以及促进本地闲置资本的多方式供需对接等，显示地方政府最大限度运用本地资源的努力。但客观来看，由于国内金融资源分布不均以及大多数地方范围内金融行为参与主体实力弱、资质差，造成地方政府金融发展热情充分却屡遭挫折，显示地域行政划分体系下金融事业发展的难度。例如，国内西部某省会城市，借助自身独特定位希望打造具有特色概念的地方性金融事业，以助推经济、改善民生，市政府、金融办等以常设国际性金融合作论坛、主攻新三板、流转域内商业股权等方式着力推进，但终因缺乏抓手及市场号召力不足，金融事业发展平淡而无大起色，当地政府只得转而以大数据、互联网等概念作为新的发展突破点，反而风生水起。地方政府金融发展为纲的操作难度，终归不可小视。

本文的讨论还需要在两条主线上作出判断，即地方金融作为一个概念、命题是否合理、可行，与地方政府发展本区域内金融事业的实践是否可以合并探讨。如前所述，鉴于目前尚没有对地方金融明确、统一和权威的定义，“地方金融”的使用更多是从实践出发，基于方便描述、理解和管理的考虑而提出，更近似一种“约定俗成”使用。因而，发展地方金融作为一个实践管理范畴，是可以获得较充分理解和共识的。但终因地方金融作为一种概念目前仍难书面准确定义，因而在某些情况下的使用可能仍存在限制。例如，中央政府对地方金融发展的指示、管理、评价等在书面表述上仍不多见直接“地方金融”词汇。另外，“地方”的概念可大可小，地方金融或可用于省级、市级，但用于县或更小范畴“地方”是否合适则值得探讨，换句话说，我们更习惯按照金融发展水平而在前冠以某地方的标签，而非完全基于区划视角划分金融发展。例如，北京、上海、深圳三地的金融发展领先，三地介绍“地方金融”似顺利成章，若以某地级市或县域主体来讨论地方金融，则似乎拗口而“怪异”。而以地方维度划分金融发展可能带来的问题之一，是不同地方间为金融发展评价指标“好看”而以邻为壑，包括上一级地方政府对下一级地方政府，以及同级别地方政府间。例如，省一级政府可能基于自身考核考虑，对下辖地级市层级的金融风险问题协助不足，如拒绝提供省级政府担保等可能的消极行为;同级别地方政府间，基于金融资源争夺及风险转移等考虑，也可能存在“倾轧”动机。

目前，在对地方政府的绩效考核中，GDP及社会稳定等指标仍占大头，而针对金融发展的考评则权重较小，造成地方政府促进本地金融发展的热情不够“坚定”。以致部分地区金融发展甫遇挫折即改弦更张，转向更能带来GDP增长等绩效考核更看重效应的类似大数据、互联网领域。如就当前仍未完全披露、释放的地方金融风险，作为本地综合事务管理协调者，本地金融风险暴露问题甚至可能并未引起地方政府充分、足够以及高度重视，因为中央层面的金融系统（主要是银行）成为了地方金融风险的兜底者。本地金融系统的盈亏对地方政府完成短期GDP等各项指标考核的影响微弱，地方政府希望的是单方面资金流入，而对资金流入（如信贷）问题可能造成的金融系统损失、信用环境恶化、企业逃废债等问题的甄别、处置，表达的更多仅是“关注”而已。

造成以上问题的重要原因在于我国金融管理与地方政府实际上是两套独立的“行政体系”，以致理念无法捏合，共识无法达成，更遑论权责的合理分配与统一。机构发展、垂直监管模式下，金融系统独立性强伴随的是对风险及损失的最大承担（兜底），地方政府由于对本地金融事务发展协管权力较弱、几无直接考核压力，加之发展短视、且无损失及风险兜底之虞，对地方金融发展缺乏足够坚定的主动性。由于缺乏足够的考核和问责，以及地方金融发展的战略和方向尚无成例，在机构与市场、推动与监管、融资与风险等基本关系尚未理顺的情况下，大多数地方政府实际上难以提出有利于本地金融发展的系统诉求，以获得中央的授权及批准。大多数地方政府仍然是从被动围堵本地金融风险暴露的应急反应出发，谋求获得部分金融事务处置的临时或长久授权。

例如，2014年下半年银监会批准上海等五省市地方资产管理公司（AMC）平台试点，AMC从金融机构购买不良贷款，各银行、信托、财务公司、金融租赁公司等金融企业，可向这些地方资产管理公司转让不良资产。AMC是地方政府为应对本行政区域内金融风险问题暴露而致力实现，采取“自家孩子自家抱”模式，本地行政区划内的不良资产由各自处置，不良资产不能转移到别处，其他地域内资产管理公司没有处置别地方不良资产的意愿。这种地方政府自扫门前雪的处置思路显得颇为有趣，此种模式下将可能带来的“左右互搏”以及资产转让中的公允、公平等问题都不容忽视。由此，地方政府在本地金融事业发展中的诉求和出发点，尚缺乏系统而开阔的视野，自上而下的地方金融发展授权仍是基于地域划分，这与金融服务开放、竞争、公平的基本原则无法很好契合。同时，类似的对地方政府金融事务的授权处置方式，可能造成的不良后果之一在于各行政区域金融风险的向上集中，地方政府域内风险归集上交，造成风险在中央层面的尾大不掉。

地方金融仍需发展，地方政府也仍在推进所辖域内金融事业进步中十分“努力”，为实现更大权限内的施展空间，地方政府希望获得更大的授权。但单一、割裂、应急性的授权诉求，无法很好地协调好金融发展各方面。地方政府为推进金融发展而提出的各项诉求，应建立在若干事项明确基础上，包括但不限于：地方金融发展指标合理纳入政府考核体系、地方金融发展评价应跨越行政区划而以市场发展为主、地方政府发展本地金融事业重点在融资与风险把控同步协调、地方政府可获得差异化金融事务监管权。实际上，在金融垂直监管和机构管理模式下，以行政地域划分金融发展的“块状思维”，将不可避免地出现各种不公允、欠协调的矛盾和冲突。为缓释类似问题，方法可能有二：一是由上渐变金融监管模式，二是自下转为市场化建设思路，打破主要考评某行政区划内金融机构数量的发展框架。

地方金融作为一个实践管理范畴命题，在我国的发展更具有“摸石头”色彩。地方金融发展的理念、战略和路径在现有国情下，存在较多问题和待优化之处。若从“深了”探讨，地方金融事业发展、协调的主体落在地方政府是否足够合理，某些地方政府当前以行政权力影响银行在本地信贷行为是否妥当，地方政府金融发展中的创新如何评判，诸如此类议题只能在发展中逐步解决。本文认为，地方金融作为一个概念和发展命题的核心目的在于推进普惠金融发展，实现金融服务资源的均等、覆盖、公平和共享，增进整体社会福利。在现有形势下，地方金融发展的首要任务将在于明确市场化发展的思路，弥补机构化发展路径的不足。地方政府在发展本地金融事业的进程中任重道远，为提升发展能力的诉求应如何系统化，并有效引导、表达和受理，都应为着普惠金融的目标不断深入。

（作者单位：特华博士后科研工作站、中国民生银行）