域外检务公开面面观

段明学

从秘密到公开，是社会文明进步的基本标志。随着现代刑事诉讼程序的确立，司法公开成为各国刑事诉讼的基本原则，不公开则成为例外。当然，这里的司法公开主要指审判公开，而作为审前程序的检务公开则是属于不同层面的话题，其本质是政府信息公开，是公民知情权、参与权、监督权产生的政府义务。

尽管政府信息公开已成为时代潮流，但大多数国家及地区在检务公开方面仍然持积极稳妥的态度。系统考察域外检务公开的立法与实践，对推进我国检务公开无疑具有重要的启示和借鉴意义。

英国：检务公开里的保守派

2000年11月，英国议会通过《信息自由法》。该法规定，公共机构拥有的信息，除了例外信息都是应当公开的。《信息自由法》通过一个长长的清单（该法附表1）一一列出了适用该法的所有公共机构，超过500个，包括政府所有部门、各种立法机构（该法并未包括有自己法律的苏格兰）、军队、警察及很多其他组织的名称。

从理论上讲，英国检察机关作为政府机构，应当适用《信息自由法》的规定。但《信息自由法》附表1并未列举检察机关（也未列举法院）。为了保护公共利益和第三人利益，《信息自由法》还规定了一系列豁免信息（例外信息）。依该法第30条、第31条的规定，公共机构所持有的信息，如果涉及犯罪的调查、起诉以及与法律实施活动有关的信息等，公共机构没有义务回答是否拥有该信息。

在英国，尽管刑事起诉政策是可以公开的，但更多的是通过非正式渠道，诸如内部会议等，进行政策传达，而不公开。实践中，“关于不起诉决定真正运行的透明度，在实际上是零”。英国学者伦·黑格森一语道破天机：“在苏格兰，有关案件的信息在审判前可以公布多少，我们有着非常严格的标准。其目的在于保护被告人，以免对其形成偏见。”

《信息自由法》自实施以来，因“由地方当局实施的诉讼程序中的调查信息的排除范围太广”而受到批评。鉴于此，英国正在积极推进检察工作的改革，进一步扩大检察工作的透明度。正如英国皇家检察署检察长肯·麦克唐纳曾经指出的：“检察机关透明、公正、有效，是一个伟大的民主国家的标志之一。那正是我们追求的目标。”他还指出：“我们希望站在司法工作的最前沿，我们想让老百姓感到他们可以信赖我们。”

美国：有限的检务公开模式

美国社会是一个高度公开的社会，公开性在美国某种程度上已经成为“公民宗教”。1966年，美国政府颁布《信息自由法》，该法坚持“最大程度的公开”原则，要求所有“机构”都要保证“任何人”都可利用所有“文档”。不公开的文件限于该法规定的九种例外情况。美国检察机关事务公开规则统一适用政府的《信息自由法》。鉴于检察官执法的特殊性，联邦司法部于1971年专门颁布了《与媒体关系指南》（1975年修订），美国律师协会于1977年发布《国家追诉准则》（2009年第三次修订），对检务公开作出了较为明确的规定。

根据《与媒体关系指南》的规定，向媒体公开的内容应当考虑“三种利益应当平衡：公众知情权；获得公正审判的权利；政府有效地实施司法管理的能力”。检察官应当将以下刑事案件的信息公布：被告人的名字、年龄、职业、婚姻状况和类似背景信息等。

为了防止某些信息的公开将带来对将来的程序中的裁决的预断，检察官将限制提供以下信息：（1）对被告人性格的观察。（2）被告人的陈述、自认、自白或者不在现场的陈述，或者被告人拒绝陈述或者没有陈述的情况。（3）调查过程中的推断，如指纹、图表、检验、弹道测试；取证事务，如DNA测试或者被告人对测试和类似检测的拒绝的情况。（4）与证人的身份、作证情况、可信度有关的陈述。（5）与案件中的证据和辩论有关的陈述，无论这些内容在审判中是否使用。（6）任何被告人有罪的意见，对指控进行有罪答辩的可能性或者减少罪责的答辩的可能性。

实践中，美国检察机关的透明度是较低的。相对于法庭审判的公开、透明而言，美国检察机关多数执法行为，如起诉、辩诉交易决定、大陪审团程序，都是秘密进行的，从来都没有暴露在公众面前。究其原因，源自于联邦最高法院担心，要求检察官向其他机构解释其决定会导致执法秘密泄露给罪犯而影响刑法的执行。

鉴于美国的检务公开与其民主化潮流背道而驰，美国民众普遍要求扩大检务公开，提高检察机关的透明度。美国学者安吉娜·J.戴维斯建议，检察机关可以从两个方面进行改革。第一，发起公共信息运动，向公众提供有关检察义务和职责的日常信息。第二，设立检察审查会，通过对检察决定进行随机审查，并公开审查报告，告知公众特定检察院履职情况，促进检察机关依法履职。

法国：普遍公开和特定公开结合

法国《刑事诉讼法》第11条规定，“除法律另有规定的外，侦查和预审程序一律秘密进行，并不得损害犯罪嫌疑人的权利。”根据该法规定，无论是侦查还是预审，都实行不公开原则。

由于预审程序的秘密、书面、非对审特征，以及预审法官在预审中的角色冲突，人们对预审程序的批评从来就没有停止过。鉴于此，法国正在不断推进诉讼程序与司法制度的变革，以提升司法透明度。具体体现在：

第一，明确规定检务公开的情形。2000年6月15日刑事诉讼法增加第11条第3款，作为第11条前两款的例外。该条款规定，“为了避免传播不完整的或不准确的信息，或者为了制止对公共秩序的扰乱，共和国检察官得依职权，或者应预审法庭或诸当事人的请求，公布从程序中提取的、不包含任何评论涉案人犯罪证据是否确实的客观材料”。2004年3月9日法律增加刑事诉讼法第11-1条，规定，“视具体情况，经共和国检察官或者预审法官批准，为实现科学或技术性研究或调查，特别是为了防止发生事故或者方便对受害人的赔偿或负责对受害人给予赔偿，正在进行中的司法程序的材料可以传送给由司法部长听取有关部长意见之后发布的条例赋予此种资格的机关或组织。”可以看出，法国刑事诉讼法第11条第3款规定的是普遍公开的情形，而第11-1条规定的是特定公开的情形。

第二，建立检察工作报告制度。法国刑事诉讼法第35条规定，共和国检察官每月应向驻上诉法院检察长报告自己辖区内的刑事法律实施情况。他还可以公开其意欲在大审法院辖区内实施的刑事政策。驻上诉法院检察长则需要向司法部长报告自己辖区内刑事政策的执行情况。

第三，建立不起诉裁定书公开制度。1993年1月4日法律增加刑事诉讼法第177-1条，规定在预审法官进行侦查之后作出“不移送起诉”决定的情况下，可以应涉案人的请求或者经涉案人同意，依职权或者应检察院的要求，命令公示预审法官所做决定的全部或者一部，或者命令在指定的一份或数份报纸、期刊上或视听传播部门发布一份公告（措辞由法官拟定）。1993年1月4日法律还在1881年7月19日法律第13条中增加了一项条款，规定，在“不移送起诉裁定”或者法院作出的无罪判决取得既判力后3个月内，此种裁决决定的受益人可以提出诉讼请求，要求强制在其受到刑事追诉的过程中对其指名道姓进行报道的报纸或期刊刊载上述公告。当然，对视听传播活动也可以采取上述措施。值得注意的是，法国规定不起诉裁定的公开，其主要目的，并非为了满足公众的知情权，而是为了保障被不起诉人的无罪推定权利。也就是说，在不起诉裁定作出后，犯罪嫌疑人可以请求，检察院可以要求，或者预审法官可以依职权主动公开不起诉裁定书的全部或者部分内容，以澄清事实真相，维护犯罪嫌疑人的名誉权等合法权利。

第四，推进预审程序的改革。2000年6月，法国议会通过《加强无罪推定的被害人权利保护法》，加强了预审程序的透明度。

俄罗斯：宪法推动检务公开

1992年1月，俄罗斯联邦议会颁布《俄罗斯联邦检察机关法》，该法第4条第2款确认了检务公开原则。根据该条款的规定，检察机关的活动公开。至于公开的形式，该法第4条第2款规定：“向联邦国家权力机关、俄罗斯联邦主体国家权力机关、地方自治机关以及居民通报法制状况”。

当然，检务公开也有一些例外，即以不与关于保护公民权利和自由的俄罗斯联邦立法规定相抵触，不与关于国家秘密的和法律予以专门保护的其他秘密的俄罗斯联邦立法规定相抵触为限度。

《俄罗斯联邦检察机关法》第5条第2款规定：“检察长和侦查员没有义务就其承办案件和材料的实质问题作出任何解释，也没有义务将它们提供给任何人查阅。但是，在联邦立法规定的情况下，并依照联邦立法规定的程序允许提供查阅的情况除外。”2000年2月18日，俄罗斯联邦宪法法院通过决议指出：《俄罗斯联邦检察机关法》第5条第2款在一切情况下，都会导致检察机关体系的各级机关拒绝将直接涉及公民权利与自由的材料提供公民查阅，而且还会阻挠对上述拒绝的司法审查。因为法律没有明确规定允许查阅上述材料的事由。正因如此，俄罗斯联邦宪法法院宣布《俄罗斯检察机关法》第5条第2款的规定不符合俄罗斯联邦宪法。

检务公开重在程序和立法

上述国家均坚持审前程序“以不公开为原则，以公开为例外”，对检务公开进行严格限制。究其原因，主要在于：一是无罪推定原则的要求。根据无罪推定原则，任何人受到刑事检控，在其没有得到正式的裁判宣告之前，都被推定为不是罪人。因此，“即使是掌握证据而最了解其涉嫌犯罪事实的检察机关，于正式审判前，也不能向社会公布其是否有罪，更不能透露所掌握的证据”，否则，即违反了无罪推定原则。二是审判中心主义的要求。基于审判中心主义，法官在审判前应避免产生预断，避免受到民意或者舆论的影响。而检务公开可能泄露案件信息或者其他某些信息，使犯罪嫌疑人成为媒体炒作或者公众娱乐的对象，导致法官产生预断。

笔者认为，由于审前程序不同于审判程序，因而检务公开也有别于审判公开。我们在推进检务公开时，既要积极，也要慎重，要把握好“度”的问题，不能急于求成，应随着社会需求和司法实践逐步推进。

对我国而言，应当以立法的形式对检务公开作出明确的规定。美国、英国各自制定的《信息自由法》，不仅适用于其他行政机关，也适用于检察机关。而法国刑事诉讼法、俄罗斯联邦检察机关法直接规定了检务公开的范围。我国在修订《人民检察院组织法》时，建议增加“检务公开”的规定，明确检务公开的原则、内容及程序，实现检务公开的法治化。