加强立法沟通 突出地方特色

邬晓明+叶敏

《审计法》、《审计法实施条例》相继修改后，制定配套性、实施性法规成为地方审计立法工作的重点。在坚持“不抵触”原则的前提下，根据本地实际，细化、补充上位法的规定，增强可操作性，务求解决实际问题，是如今地方审计立法工作的关键所在。为此，江西省审计厅在起草、修改《江西省审计条例》（以下简称《条例》）的过程中，积极向立法机关宣传审计工作的成就和特点，加强与有关部门的沟通协调，始终贯彻突出地方特色、精细化立法的理念，从立法结构、立法内容和立法方式等方面作了有益的尝试。

一、制定地方性审计法规的必要性

《审计法》和《审计法实施条例》颁布实施以来，各级审计机关紧紧围绕发展大局，依法开展审计监督工作，审计领域不断扩大，审计内容逐步深化，审计质量和效果有了显著提高。同时，随着经济社会不断发展，审计监督工作的任务越来越重，要求越来越高，虽然国家分别于2006年和2010年对审计法和审计法实施条例进行了修订，对审计监督的职责、权限、程序和审计监督机制等作了进一步规范，但其中有些规定仍较原则，尚不能完全解决审计工作中的一些具体问题，还需要通过地方立法作进一步补充和细化。因此，根据审计法和审计法实施条例等有关法律法规的规定，结合地方实际，制定一部关于审计方面的地方性法规，对保障审计机关依法履行审计监督职责，充分发挥审计监督的作用，显得十分必要。为此，早在2001年，我省就开始酝酿制定《条例》，有针对性开展了调研论证工作。2010年审计法实施条例修改后，我们正式启动《条例》的立法工作，并于2012年9月27日由江西省第十一届人大常委会第三十三次会议于通过，自2013年1月1日起施行。《条例》是全省审计机关履行监督职责、开展审计工作的重要法规依据，对加强审计监督、规范审计行为、维护财政经济秩序和社会公共利益，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，更好地发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，有着十分重要的意义。

1.《条例》的颁布实施，是进一步健全江西地方审计法规体系的需要。

我省审计机关成立近30年，尚未有一部专门规范审计工作的地方性法规。《条例》的制定，以审计法及其实施条例的相关规定为基础，全面总结江西审计实践长期积累的成功经验，系统借鉴兄弟省市审计法规的成熟做法，充分体现江西经济社会发展对审计工作的新要求，充实和完善了江西地方审计法规体系，为江西审计工作有法可依提供了重要保障。

2.《条例》的颁布实施，是新形势下强化审计监督，贯彻实施审计法和审计法实施条例的需要。

随着服务于国家治理和发挥“免疫系统”功能等审计目标的确立，新形势下审计监督的广度和深度也随之增加，社会关注度也越来越高。2006年和2010年修订出台的审计法和审计法实施条例为审计机关依法履行职责创造了良好的条件，但是，其部分规定还比较原则。如：对财政、政府投资建设项目、公众资金、企业事业和金融机构等领域的审计监督内容没有明确规定;对审计机关开展绩效审计、资源环境审计、跟踪审计和联网审计没有明确规定;对审计整改的检查、督查没有明确规定。这些都需要通过地方立法进行细化、补充和完善，以满足我省审计监督工作的需要。

3.《条例》的颁布实施，是适应新情况，全面保障审计机关依法履职的需要。

近年来，随着财政资金、国有资产规模的不断扩大和资金流向范围的更加广泛，审计工作面临着许多新情况、新问题。如：对农村集体经济组织、民办企业、民办学校和私立医院等经济组织使用财政资金情况如何加强审计，对资产涉及社会公众利益的组织和项目如何加强审计，对政府投资建设项目审计结果的效力如何认定，等等。这些问题在审计法和审计法实施条例中均没有相应的具体规定，但审计实践又急需加以认真研究和解决。与此同时，我省审计机关在审计监督工作中一些行之有效的做法，急需通过地方性法规固定下来。因此，为提升审计监督工作的质量和水平，有必要结合我省实际，制定《条例》。

4.《条例》的颁布实施，是促进被审计单位加强财务管理，规范审计行为的需要。

加强审计监督，是维护正常的财政经济秩序、保障财政资金安全、促进经济社会健康发展的重要保证。《条例》的制定，既是被审计单位加强财务管理、提高依法理财水平的需要，同时也是审计机关规范审计行为、提高依法审计水平的需要。

二、地方审计法规的立法原则

立法原则是指立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现。立法遵循一定的原则，便有助于立法者采取有效的方式把一定的意志升为国家政权意志，使所立之法有效地实现立法者的目的。从《条例》的整个立法实践来看，我们认为地方审计立法要把握以下几个基本原则：

1.依据审计法及其实施条例和《江西省立法条例》的有关规定进行，并注意保持与相关法律及国家审计准则的衔接。

审计法是我国审计监督工作的基本法律，明确规定了我国审计监督的基本原则、审计机关领导体制、审计职责、审计权限、审计程序和法律责任等国家审计基本制度。审计法实施条例是国务院为执行审计法而制定的配套法规，是审计法的下位法，其主要作用是对审计法的相关规定予以进一步明确、细化和补充，推动审计法的贯彻落实。《江西省立法条例》作为地方性法规，其效力均低于法律和行政法规。因此，制定《条例》，必须遵守审计法及其实施条例的有关规定。《江西省立法条例》规定了立法的相应权限、程序和原则，《条例》的制定必须遵守其有关规定。同时，《条例》注重与相关法律和国家审计准则的衔接，发挥其他法律和国家审计准则的依据作用、借鉴意义和参考价值。如，在第四十二条中，注意与《中华人民共和国行政强制法》第十九条“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除”的规定相衔接，在第三十四条、第四十七条分别按照国家审计准则对专项审计调查和专题报告进行规定。通过对相关法律和国家审计准则的借鉴、参考和完善，体现《条例》的权威性、实效性和全面性。

2.按照建设法治政府要求，进一步规范审计执法，促进依法行政。

依法行政的本质要求是依法规范和制约行政权力，建设法治政府的关键是摆正政府与行政相对人的关系、权力与权利的关系。制定《条例》，既要加强审计监督，建立健全审计整改督查机制，又要规范审计执法，设定必要的限制和程序要求，防止行政权力的滥用，依法保障被审计单位的知情权、陈述申辩权和法律救济权;既要规定被审计单位的救济渠道，也要规定审计机关自身的纠错机制;既要明确被审计单位违反审计法应承担的法律责任，也要明确审计人员违反审计法应承担的法律责任。如《条例》第五十四条规定了审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等违法行为应当承担的法律责任，体现了《条例》对审计人员的执法行为和职业素养的规范性要求。

3.适应地方社会经济和审计工作发展的需要，及时总结各地审计工作经验。

《审计法》颁布实施以来，我省社会主义市场经济体制进一步完善，社会经济形势也不断发展，审计客观环境发生了变化，对审计工作提出了新的更高的要求。同时，全省各级审计机关和广大审计人员在审计工作中探索形成了一些实践证明是成熟的经验和做法，需要及时总结固定下来。如，近年来在跟踪审计、政府投资项目审计、民办高校审计、农村集体组织审计等方面，我省各级审计机关都取得了较好的效果。因此，制定《条例》必须适应我省社会经济和审计工作发展的需要，并将成熟的经验以法律形式确定下来。

4.研究和借鉴外省审计立法的有益经验，逐步完善江西特色的审计监督制度。

虽然基于不同的经济条件，各省的省情不尽相同，在制度安排上也有相应的差异。但有一点是共同的，就是各省都注重运用法律制度来规范和保障审计监督活动，而且这些审计法律制度具有很多地方审计的共性特征。如对政府投资建设项目的审计、对公众资金的审计、对地方金融机构的审计等。这些共性特征，对于我省审计制度的完善，具有一定的启示和借鉴意义。因此，制定《条例》要研究和借鉴外省审计立法的有益经验，逐步探索和完善既符合上位法、又具有江西特色的审计监督制度。

5.地方审计立法既要从立足于地方实际，又要兼顾适当的前瞻性。

地方审计立法既要立足于现实，突出地方特色，又要体现事物发展的趋势，增强立法工作的预见性和超前性。为配合鄱阳湖生态经济区建设，江西省各级审计机关进一步突出和加强资源环境事项审计，有力地促进了环境保护工作。为使资源环境审计工作规范化、制度化，《条例》特别对资源环境审计的对象和主要内容作了规定，从法规层面上推进和深化我省的资源环境审计工作，为积极服务于鄱阳湖生态经济区建设增添动力。除地方特色外，《条例》为顺应审计工作发展趋势和方向，还制定了一些前瞻性条款。绩效审计作为审计未来发展方向和工作重点，近年来正日益受到重视。目前，我省绩效审计在审计项目中所占的比重正在逐步加大。《条例》对绩效审计的范围、内涵作了原则性的规定，从地方法规的高度将绩效审计法制化，要求审计机关着手这项工作，尽快为评价标准、方法和技术等的确定积累经验。同时规定了“绩效审计结果应当作为政府及有关部门考核、评价、奖励或者行政问责的依据。”为适应信息处理的电算化和网络化，联网审计等新型的审计方式在未来的审计工作中将发挥越来越重要的作用。为此，《条例》第三十八条明确，审计机关在政府预算执行、税收、社会保险等重要领域实施联网审计，被审计单位不得拒绝。

三、地方审计立法的经验与体会

立法是一件既严肃又严谨的工作，立法的过程充满着艰辛和汗水，立法的过程也是各部门利益博弈的过程。从2011年5月启动立法进程到2012年9月正式通过，《条例》能够在短短一年多时间顺利出台，并在社会上产生强烈反响，得益于如下经验和做法。

一是领导重视，每个阶段亲自过问并参与立法调研。省政府、省人大当年的立法项目主要以修改法规为主，在厅长的亲自协调下，我厅报送的《条例》作为特例被予以安排，其他32件地方性法规仍然在继续排队等待条件成熟再提请省人大常委会审议。厅领导还参加了省政府法制办、省人大组织的立法调研和座谈，并及时对《条例》的修改提出指导性意见。

二是耐心沟通，上门做好有关部门的协调工作。《条例》的出台，必然涉及相关行政管理部门，立法的过程，实际上是部门利益博弈的过程。省财政厅、省发改委、省农业厅等有关部门对《条例》有关经费、政府投资建设项目审计、农村集体经济组织审计等条款持反对意见或不同看法，我们积极主动上门作耐心、细致、反复的宣传、解释和沟通。同时，我们认真查找相关法律依据和外省立法资料，将有关条款的立法依据和理由提供给省人大常委会法工委，获得了省人大常委会的理解和支持，最终使相关条款得以顺利通过。

三是反复修改，积极配合省政府法制办、省人大财经委、法工委对《条例》的修改和审查工作。《条例》从立法前期调研到列入省政府、省人大立项，从起草送审稿到提交省政府法制办审查，从省政府常务会通过到省人大常委会两次审议和最后的表决通过，期间经过反复的调研论证，广泛的征求意见，逐字逐句的斟酌推敲，先后召开各种座谈会二十余次，前后修改达四十余稿，一些重要的条款和语句经过多次立法博弈才达成共识。我们放弃双休日和集中休假时间，平时更是加班加点，使得《条例》立法进程稳步推进。

四是多措并举，加大《条例》及审计法律知识学习宣传普及力度。《条例》出台后，我厅迅速在《审计与理财》及省厅网站上连续组织刊登宣传贯彻《条例》的文章，并在人民网、搜狐网、国务院法制办和审计署网站，以及《江西日报》、《信息日报》等省内外主流媒体报道了《条例》出台的信息，引起了社会各界的广泛关注。同时向全省审计机关下发了关于《条例》贯彻实施的意见，要求全省各级审计机关认真做好《条例》的学习、贯彻和宣传工作。2013年，我厅以《条例》正式实施为契机，继续把学习贯彻《条例》作为全年一项重要任务来抓。为配合《条例》的学习宣传和贯彻落实，我厅和省人大常委会法工委一起组织编写了《江西省条例释义》，帮助社会各界加深对《条例》的学习和理解。省普法工作领导小组将《条例》与宪法、民事诉讼法等法律一起列入了当年全省重点普及法律并纳入领导干部普法学习内容考试。为进一步宣传《审计法》、《审计法实施条例》和《江西省审计条例》，扩大审计社会影响，普及审计法律知识，我厅还与省普法办共同举办了全省审计法律知识竞赛活动，引起了空前的反响。活动分为网络竞赛和电视竞赛两种形式，通过以赛促学，在全省掀起学习和宣传审计法律、法规知识的热潮。网上竞赛人数达到286 549人，其中省内有3 674个单位的284 659人参赛，省外有1 890人参赛，参赛人员遍布机关、企业、学校等各行各业。电视竞赛由全省审计机关在职人员、企业内审人员分别组成代表队参赛，由江西省电视台录制播出。通过开展知识竞赛，极大地提升了我省审计监督的公众认知度和社会影响力，对于增强全社会的审计法制意识和法治观念，全面提高审计机关和审计人员依法行政和依法审计水平具有重要推动作用。

（作者单位：江西省审计厅）