中国矿区生态补偿资金来源机制和对策探讨

王干++白明旭

摘要

矿区生态补偿机制是解决矿山生态环境问题、实现矿产资源有效利用的重要政策工具，结合各地实际情况，因地制宜选择合适的矿区生态补偿模式对于在全国范围切实开展矿区生态补偿实践具有重要意义。在分析我国矿产资源生态补偿资金来源重要性的基础上，指出了我国在此方面存在的问题，这些问题主要有补偿资金匮乏、资金来源结构不合理、资金往来主体不明确、资金收取标准不统一等，建议应明确界定生态补偿的主体、建立科学的补偿标准、采取政府补偿与市场补偿相结合的补偿方式，通过形式多样的不同方法广泛筹集资金，完善立法，为加强矿区生态补偿工作提供强有力的法律保障。

矿产资源生态补偿是一件利在当代、功在千秋的伟大工程，为了做好这件工作，必须正

视矿产资源生态补偿资金不足的现实困境。为改变这一局面，必须想方设法、多方筹集

补偿资金，以将矿产资源生态补偿顺利开展下去，取得理想效果。

关键词生态文明；矿区生态补偿；补偿主体；补偿标准；资金来源

中图分类号F062.2文献标识码A文章编号1002-2104（2015）05-0075-08doi：103969/jissn1002-2104201505010

矿产资源是我们赖以生存和发展的物质保障，然而开发利用矿产资源也给人类带来诸多负面影响，不仅导致矿区塌陷、矿坑积水，诱发各类地质灾害，造成生态破坏，而且还排放废气、废水和废渣，带来环境污染等。以我国产煤大省山西省为例，长期高强度的煤矿开采使山西矿区出现了严重的生态环境灾难，据相关资料显示，至2015年，山西煤炭开采导致生态环境经济损失至少达770亿元，至2020年，这一数字将达850亿元[1]。山西在为全国提供廉价优质的煤炭资源同时承受着生态环境之殇，而这只是众多矿产资源开发地区的一个缩影。

习近平同志强调，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。建立和完善生态补偿制度，是生态文明制度建设的核心内容[2]。党的十八届三中全会《决定》也提出，我国要大力实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，通过完善生态补偿机制，推动地区间横向生态补偿制度的建立，吸引社会资本投入生态环境保护[3]。这些将对我国生态补偿的立法工作和制度建设产生深远的影响，也对完善我国矿产资源开发生态补偿制度、推进矿区生态文明建设具有重要指导意义。

为了解决采矿产生的生态环境问题，美国、德国、英国等国家制定了各具特色的生态补偿制度，通过多种途径积极筹措生态补偿资金，我国也自2010年起就将研究制定《生态补偿条例》列入立法计划，2011年由发改委牵头，财政部、国土资源部、水利部、环保部、林业局等11个部门和单位组成的条例起草小组起草的《生态补偿条例》草案已经形成，该草案就不同领域如草原、森林、湿地等制定了相应的生态补偿实施办法，较之以往有了长足进步，值得肯定[4]。然古语有云：巧妇难为无米之炊。无论是即将出台实施的《生态补偿条例》，亦或是其他有关生态补偿的法律法规等，解决生态补偿问题的关键和落脚点仍然是资金。为使矿产资源开发生态补偿制度完全发挥其功效，必须想方设法、合法正当地广泛筹集足够的生态补偿资金，这是解决矿区生态环境问题的核心所在。开展我国矿产资源开发生态补偿资金来源机制的研究，对于加强生态文明建设、构建和谐社会、实现十八大报告提出的经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”建设均具有重要的意义。

1解决矿产资源生态补偿资金来源问题的重要性分析

1.1确保矿区生态环境保护的资金投入

资金一直是我国解决矿区生态环境问题的关键，尽管近几年我国不断加大矿区生态环境保护方面的投入，但资金缺口依然很大。现阶段我国必须想方设法，广开财源，积极筹措矿产资源生态补偿资金，只有解决好矿产资源生态补偿资金来源问题，才能满足矿区生态环境的恢复治理工作的需要，保证矿区生态环境保护的资金投入充足。

1.2保护矿区生态保护者利益

矿区环境保护中有一个突出的问题，即受益者和保护者的脱节，受益者因其潜在性、不特定性而无法有效使其承担生态保护成本，出现“搭便车”现象；而保护者若在进行大量环保投入后无法获得正常合理的回报，其保护矿区生态环境的积极性会明显降低。作为应对措施，矿区生态补偿制度所提供的生态补偿资金可以有效弥补保护者的利益缺失，通过利益激励机制提高广大群众的生态环境保护和建设的积极性。

1.3实现矿区可持续发展

矿区自然生态系统因过度开发本已十分脆弱，当地政府与企业以及居民片面追求经济效益，对矿产资源进行破坏式开采，造成了一系列生态环境灾难，形成了数量惊人的生态环境欠账，使矿区自然生态雪上加霜，严重影响矿区所在地区经济的持续、健康发展。因此必须积极探索可持续发展道路，构建生态补偿制度，通过投入生态补偿资金进行矿区生态环境的恢复治理，可见实现矿区长久、稳定的可持续发展的关键依然是生态补偿资金。

2我国矿产资源生态补偿资金来源方面存在的问题

2.1资金匮乏

目前我国生态补偿资金主要依靠政府投入，尽管近几年我国持续不断地加大对矿产资源生态补偿的资金投入力度，但由于往年基数较低，补偿资金仍然缺口很大。来自国土资源部的数据显示，目前，我国矿山总的复垦率不到10%，与国外大多数国家50%以上的土地复垦率相比，差距巨大。目前我国矿产资源生态补偿资金主要是“矿山环境治理与生态恢复中央专项资金”，该专项资金来源为矿产资源补偿费和矿权使用费与价款等，是主要源自矿产资源补偿税费，而中央下达的用于矿山生态环境保护的补偿专项资金只占三项收费收入的10%-20%，大约只相当于矿业企业利税的1%[5]，由此可见专项资金资助范围有限，总体投资量不大。虽然专项资金还要求地方政府和企业配套，但由于有的地力一政府和企业财力有限等原因，实际到位配套率不高[6]。而且由于财政补偿资金列项属于一般转移支付而非专项转移支付，加之财政对资金使用方向缺乏硬性要求，致使有的地方拿这笔钱去平衡财力，挤占、挪用补偿资金现象十分普遍。有的市县依赖国家补偿资金，县里财政对生态环保基本不再投入，严重影响了生态补偿资金的归集效果[7]。相对于矿山生态恢复治理的资金需求量，目前资金的投入捉襟见肘，根本不能解决问题。endprint

2.2资金来源结构不合理

我国目前存在的大量废弃矿山，其生态环境恢复、土地复垦等历史欠账主要由政府承担，其资金来源主要是各级政府财政负担，如此给政府财政造成极大压力。而对于新开矿山则由矿业企业承担环境恢复治理的义务，矿区被损的生态环境治理往往需要巨额资金，仅靠开发企业缴纳的生态补偿税费及保证金并不能满足治理需要，且给企业造成了沉重的经济负担，不利于经济的健康快速发展。由于补偿资金来源过于单一，不仅不能有效地恢复和保护矿区的生态环境，反而会打击各级政府和企业进行生态补偿的积极性，致使生态补偿的效果差强人意。

2.3资金来往主体不明确

对矿产资源开发进行生态补偿时，最重要的问题在于明确谁来补偿以及谁应得到补偿，亦即补偿资金的接受者和提供者。对于生态补偿的双方主体，我们可以分别使用“生态受益者、损害者”与“生态保护者、受损者”的概念。“生态受益者、损害者”，是指从维护和创造生态系统服务价值等生态保护活动中受益，或者开发利用环境和自然资源损害生态环境的个人、单位和地方人民政府。“生态保护者、受损者”，是指为维护和创造生态系统服务价值投入人力、物力、财力或者发展机会受到限制，或者因生态损害遭受损失的个人、单位和地方人民政府[8]。在矿区生态补偿实践中，即使根据已有的生态补偿原则确定了谁来补偿和谁应得到补偿，将权利、责任、义务落实到具体个人时，仍然存在着甄别的困难，需要结合各地具体情况加以认定[9]。甚至随着时空转化，主体的身份会发生改变，因此“生态受益者、损害者”与“生态保护者、受损者”的认定还是一个动态的过程，需要适时调整，将符合补偿条件的主体及时纳入生态补偿体系，将不再满足补偿条件的主体排除出该体系。这些都使得矿产资源生态补偿资金的来往主体变动不居，愈发不明确。

2.4资金收取标准不统一

生态补偿应当是对生态价值损失的补偿，而生态价值应包括生态建设和保护的额外成本和发展机会成本的损失，这些都是十分抽象的概念，很难用货币来量化计算。我国目前并没有建立一套科学合理的可量化的补偿标准体系，直接影响着矿产资源生态补偿制度实施的效果。

此外，我国没有全国适用的统一的生态补偿立法，各地区便因地制宜制定了本地的补偿标准，有以矿产资源的销售额为标准实行比例税率从价征收，有以矿产资源开发量为标准定额从量征收，还有以矿产资源开发的作业面积为标准等。各地标准和做法不一，如此一方面导致实践当中各地生态补偿税费征收混乱，另一方面也有可能出现地区不公平的局面。

总而言之，由于全国性统一的补偿标准的缺失，也缺乏针对各地制定地方标准的约束性规定，使矿产资源开发生态补偿工作局面混乱，实施效果不甚理想。

3解决补偿资金来源问题的原则

3.1新旧区分原则

德国将矿区恢复治理生态补偿区分为新帐（新开矿区造成的生态环境破坏）和旧账（废弃矿山生态环境破坏），为解决旧账问题，德国联邦政府设立了专门的矿山复垦公司，该公司开展废弃矿山恢复治理工作的资金由联邦政府和州政府按3∶1的比例承担；对于新开矿区则由开采企业完全承担治理责任，要求其每年上缴年利润的3%，以此成立矿区复垦专项基金，用作新开矿区生态环境的恢复治理[10]。

借鉴德国经验，我国也可以1989年《土地复垦法》的颁布为节点，对于该法施行前的废旧矿区，由于不能确定责任主体，故必须主要由国家财政承担，此外还可以考虑建立废弃矿山生态环境恢复治理基金，通过国家财政投入与市场机制投资相结合的方式予以恢复治理；新开发的矿山则依据破坏者负担以及受益者补偿原则由矿业企业承担完全的治理责任。

3.2政府主导原则

如上所言，我国矿产资源生态补偿实行新旧区分原

则，但是还应该要确立以政府为主导的基本原则，理由之一是公共物品理论。弗里德曼认为公共物品是“这样一种物品，它一旦生产出来，生产者就无法决定谁来得到它。”由于公共物品所具有的非排他性和非竞争性，使得公共物品在使用过程中会经常出现“公地悲剧”和“免费搭车”的问题，这导致生态资源或者因为没有竞争性而出现过度使用的现象，或者因为没有排他性而出现供给不足的现象，这也是公共物品供给难以市场化，市场机制在公共领域失灵的根本表现。因此，政府有必要通过制度创新消除“公地悲剧”和“免费搭车”的现象，激励公共物品的足额供给，调节生态资源的合理开发和使用。在生态补偿方面，政府应积极通过制度创新，引入市场机制，增加生态产品及生态服务的供给。生态环境是公共物品，政府是生态环境这一公共产品的维护者，矿山也是生态环境的组成部分之一，政府理所当然应当承担矿产资源生态补偿者的角色。

其二，废旧矿山自不必说，应当由国家负责治理，即使新开矿山政府也不能放任不管，虽然矿业企业要完全出资承担治理责任，政府仍然需要对生态补偿资金的归集、使用、管理等履行监管职责，关系重大。

此外无论中外，政府都是生态补偿中最重要且必不可少的主体，地位特殊。而生态补偿一般需要长期持续进行，需要大量资金，只有集组织、人力、资金和技术等资源于一身的政府才能担此重任[11]。政府利用其行政权威及组织、人力、资金和技术等各种资源优势还可以有效降低生态补偿的交易成本，作为全局利益和全人类利益的代表可以兼顾不同地区、不同年代的不同人群利益需求，实现代内和谐与代际公平，这些都是政府主导原则的依据[12]。

3.3政府最终负责原则

按照上述之新旧区分原则，新开矿山应由开采者承担全部出资恢复治理之责任，但实际中我国还存在以下情形：一是在暴利驱使下出现的大量偷挖滥采，此种情况下很难发现责任人；二是即使责任主体明确，也存在由于破产倒闭、资金紧张等各种原因导致无力履行治理恢复义务的可能性。在以上两种情形下，如政府以非自己责任为由搪塞或拖延，那就无异于置矿区生态安全于不顾，置矿区居民于水深火热而不管。故无论何种情况，只要出现矿区生态环境破坏而不能及时予以有效恢复治理之时，政府就不能袖手旁观，消极懈怠，应该积极筹措资金主动承担治理任务。endprint

4矿区生态补偿机制建设的总体构想

4.1来源结构合理化

首先要积极推动地区间横向生态补偿制度的建立与普及。目前我国的生态补偿主要通过中央财政纵向转移支付的方式进行，这种模式简单易行且效果明显，短时间内使矿区的生态环境得到了较好地恢复，但是这种补偿方式难以有效化解矿产资源开发中生态效益和成本外部化

的问题。因此，推动建立横向生态补偿机制，促进矿产资源开发受益地区向矿区生态补偿资金的流动十分必要。此外正如十八届三中全会《决定》强调指出的，我们还需借力市场化手段，大力发展环保市场，吸引社会资金投向矿山生态环境保护[2]。

具体而言，我们要在继续加大中央财政纵向转移支付力度的同时，充分发挥市场的作用，建立政府领衔、多层次、多渠道的生态补偿资金筹措机制，探索多元化生态补偿资金归集方式[13]。此外还要积极推进探矿权、采矿权市场化改革，通过竞争机制引入有实力、有责任感的企业参与矿山环境保护和生态恢复。同时想方设法提升横向生态补偿的比重，通过搭建协商平台，完善支持政策，推动矿产开发地区、受益地区与生态保护地区之间横向生态补偿的深入开展。最后加强政府同金融部门的联系，加强对外交流合作，争取国际性金融机构优惠贷款和民间社团组织及个人捐款，以促使补偿资金来源结构主体多元化与合理化，保证矿山生态环境保护资金所需[14]。

4.2进一步明晰主体

随着矿产资源生态补偿理论的发展，补偿主体也会呈现多元化的趋势。国家作为矿产资源的所有者和管理人，对计划经济时代遗留下的大量废弃矿山缺乏监管，导致被废置，己无法明确原来的开采责任人，国家有责任对废弃矿山进行修复治理。矿山企业作为矿产资源开采的主要受益主体，在开采矿产资源的过程中必然会造成生态破坏和环境污染，因此应该承担一定的矿区环境修复义务，并对矿区居民因环境破坏导致的生活水平的下降进行补偿。此外，有些区域因为开采矿产资源而得到了发展，它们作为生态环境的受益者理应成为生态补偿的主体。

以上主体易于确定，在矿产资源开发生态补偿活动中，究竟还有哪些主体可被认定为“生态受益者、损害者”或“生态保护者、受损者”，往往不太容易确定，需要科学严谨的生态环境调查研究才能予以确认，在我国目前生态补偿还处于初级阶段的情况下，确定生态补偿资金的提供者和接受者殊为不易，尽管如此，我们仍然不能回避，需要厘清相互间的利益关系，进一步明晰主体。

4.3统一补偿标准

确定科学合理的补偿标准是决定生态补偿项目成败的关键，目前，国际上流行的补偿标准核算方法包括生态系统服务功能价值法、机会成本法、意愿调查法、市场法等，各种方法均在实践中得到了应用，未来还应进一步完善生态补偿标准确定方法，探索并明确影响生态补偿标准确定的关键因子，通过寻找到一个或几个特定参数确定补偿标准[15]。笔者建议从以下方面加强生态补偿标准的科学研究：

首先，开展资源环境价值评估研究。我国土地、水和矿产资源等自然要素的价值存在严重低估的问题，价格不能真实合理反映资源环境价值，为了使价格回归价值，必须先行进行环境资源调查统计以及资源耗减与生态环境损失的定价机制等研究工作。

其次，在建立定量化的自然资源和生态环境价值评估方法的基础上，根据生态服务价值评估或者是生态破坏损失评估或者两者结合的方法建立生态补偿标准体系，为矿产资源生态补偿提供相对确定且合理的标准依据。

最后，参考市场协议补偿标准。在横向生态补偿机制下，补偿“接受方”和补偿“支付方”之间会通过自由平等的协商来达成协议，以此作为双方之间的补偿标准，这种做法综合考虑了市场情形、补偿“支付方”承受能力以及补偿“接受方”的合理预期等因素，达成的补偿标准既科学合理又现实可行，可以为我们制定补偿标准提供参考。

5解决补偿资金来源问题的具体对策

按照前文所提之新旧区分原则，可针对废旧矿区和新开矿区设计不同的矿产资源生态补偿资金筹集方式，此外还可探索适用于所有矿区的通用方式，下面笔者将从这三方面分别提出相应的建议。

5.1废旧矿区生态补偿资金来源

5.1.1完善政府财政转移支付

财政转移支付有纵向和横向两种形式，纵向财政转移支付是中央财政向地方财政下拨资金，自上而下完成的；横向财政转移支付则是地方财政之间，基于协议而进行的水平形式的资金转移，我们在此两方面均应有所改变，以完善在矿区生态补偿资金筹集方面的财政转移支付制度。

（1）进一步加大并适时调整纵向财政转移支付力度。前已提及，我国矿产资源生态补偿资金缺口较大，加之政府是矿产资源生态补偿的主导者，政府应该不断加大对矿产资源生态补偿的财政投入，逐步提高矿产资源生态补偿在财政转移支付中的比例，此外我国近几年国库财政收入也屡创新高，这也为中央政府加大对地方政府的纵向财政转移支付力度提供了坚实基础。我国还应该改变“一刀切”吃大锅饭的传统弊端，对矿产资源开发的生态脆弱区和生态保护等重点领域、重点环节、重点地区要适当提高生态补偿在财政转移支付中的比例，确保生态补偿资金能满足实际需求。向生态补偿受偿地区提供纵向财政转移支付时，应对重点地区进行专项财政转移支付，其他区域适用一般性财政转移支付即可。专项财政转移支付用于矿区生态环境恢复、矿区复垦、补偿利益相关者等特定领域，不得挪用；一般性财政转移支付则不作特别要求，可根据实际需求灵活运用。

（2）引导推行横向财政转移支付。客观而言， 纵向转

移支付进行的生态补偿确实取得了不错的效果。但其没有体现区域经济发展与生态交换的内在统一性，且中央财政资金毕竟非常有限，仅仅依靠中央政府主导的纵向转移支付进行生态补偿显然是不可行的， 根本出路还在于尽快实现纵向转移支付与横向转移支付的互补配合。与目前流行的纵向转移支付生态补偿方式相比， 横向转移支付生态补偿在我国一直顿足不前。由于横向转移支付生态补偿机制的缺失， 导致各地矿区生态环境保护效果不佳， 生态破坏与环境污染仍层出不穷，难以根除，同时矿业城市牺牲本地区的生态环境利益和发展能力，使受益地区的经济得以又快又好地发展，若矿产资源开发受损（限）地区无法从受益地区获得正当合理的补偿，必将严重影响社会公平，不利于地区平衡发展。endprint

在德国，政府承担治理矿山生态破坏的历史遗留问题，主要借助各州之间的横向转移支付来解决资金需求，由经济较发达州按一定标准以补助金的方式拨付给经济欠发达州。

目前，我国矿产品的价格整体偏低，矿业城市因开采矿产资源所获得的收益与其因生态环境破坏而遭受的损失以及生态环境恢复治理投入相比，相差甚远，故由消费矿产品的工业城市对矿业城市给予补偿是合理且必要的[16]。我国可以考虑借鉴德国做法，积极推行并建立非矿业城市向矿业城市生态补偿横向转移支付制度，可以通过搭建协商平台、完善支持政策，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿[2]。中央政府应该积极引导并鼓励各相关地方政府之间进行横向财政转移支付的矿产资源生态补偿。

5.1.2发行国债

国债是国家作为举债主体，通过支付可观的利息向社会募集资金的有效方式，由于以国家信用为基础，信用等级极高，故被称为“金边债券”。这种方式的优点在于其具有很高的灵活性，国家可以根据现实需要自主决定发行国债与否，当国家财政较为紧张时，中央政府可及时地发行国债，筹集财政资金，通过国债我们也可以比较灵活机

动地为矿产资源生态补偿筹集部分资金。

5.1.3吸收社会资本投资

按照“谁投资、谁受益”的原则，我国可通过各种优惠政策鼓励和吸引民间资金进入矿区生态环境治理领域，首

先可采取多种财税政策，通过发放免息或低息贷款、延长贷款期限、税收减免等，拉动社会资本投资， 积极参与到矿区生态补偿的公益事业当中；其次应充分利用好我国高达40万亿元的居民储蓄，可在资本市场上提供相应的投资渠道，通过发行矿山环境治理环保债券或准许环保上市公司发行相应股票，吸引居民储蓄等民间闲散资金投资环保证券；最后还可以考虑发行彩票， 以筹集更多的矿区生态补偿资金[17]。

此外可以考虑将矿区生态恢复治理与矿区土地使用权进行置换，规定若相关主体出资治理矿区生态环境，则可给予其对于该矿区地块若干年的使用权限，相关主体可对该地块进行开发，获取收益以收回其前期矿区生态环境治理成本。

5.2新开矿山补偿资金来源

5.2.1征收矿产资源生态补偿税费

现行的某些矿产资源税费名义上因生态补偿而征收，然则事后却很少用于生态补偿，类似此种税费因缺乏“生态补偿”性就不应该纳入矿产资源生态补偿的范畴，或者应该进行修改，使其实至名归，真正成为矿产资源生态补偿税费。其次资源税、矿产资源补偿费和矿区使用费存在税费项目设置与征收依据重叠的问题，三者有着相同的意义与作用，即体现和维护了国家作为所有者的矿产资源经济权益，区别仅仅在于外表上的税费名目不同而已。这无疑加重了相关主体的负担，非常不公平亦不合理。因此我们需要先对目前的矿产资源税费进行梳理，笔者认为能够成为新开矿山生态补偿资金来源的是以下几种。

（1）改革后的资源税。2011年11月1日，我国通过修订《资源税暂行条例》将原油、天然气由从量计征改为从价计征，并在全国推行。在资源价格总体向上的形势下此举被广泛认为可增加资源税收入，促进资源的合理开发和节约使用。但是也有学者认为此次资源税改革并未触及根本，目前我国资源税制度存在着先天性缺陷，导致资源税实施的效果差强人意[18]。笔者以为我们应进一步将现行资源税、矿产资源补偿费和矿区使用费进行合并，统一征收资源税，在此基础上还需进行如下改进。

首先，通过改变资源税的计征方式增加税收收入，摒

弃目前按产品销售量计税的方式，改采实际产量为税基进行征税，同时应加快原油、天然气之外的其他资源科目的资源税改革，将其他资源也逐步纳入从价定率计征范围；其次实现差别税率，对特殊的矿产资源或特别地区的矿产资源实行较高的税率，借助税收的调节作用，强化保护重

要矿产资源的观念。最后，要不断深化“费改税”，将契合矿产资源保护精神的收费项目取消后改征资源税，如此可使资源税形成较为稳定的规模，保证矿产资源生态补偿资金的来源可靠且充足。

（2）探（采）矿权使用费。根据《中华人民共和国矿产资源法》，我国陆续出台了数部配套法规，目的便是将《中华人民共和国矿产资源法》中所确立的矿业权的有偿取得制度落到实处。按照《矿产资源勘查区块登记管理办法》（1998）第12条，我国征收探矿权使用费，以勘查年度计算，前3年按每平方公里每年缴纳100元逐年缴纳。第4年开始每年增加100元，至每平方公里每年500元后不再递增。按照《矿产资源开采登记管理办法》（1998）第9条，我国征收采矿权使用费，按每平方公里每年1 000元逐年缴纳。

值得注意的是确定探（采）矿权使用费征收标准的这两个配套管理办法均是自1998年初开始施行的，至今已逾16载，明显不能适应目前矿产资源开发保护的形势，也对矿山生态环境保护极为不利，应在考虑矿山企业承受能力的基础上适当调高探（采）矿权使用费征收标准，以充实矿产资源生态补偿资金。

（3）探（采）矿权价款。根据财政部、国土资源部于1999年6月7日制定了《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》，其中，第4和第6条规定凡申请国家出资勘查并已经探明矿产地的探矿权和采矿权，除缴纳探（采）矿权使用费外，还应当缴纳探矿权、采矿权价款。探矿权、采矿权价款按照国家有关规定，以国务院地质矿产主管部门确认的评估价格为依据，可以一次缴纳，也可以分期缴纳。探矿权价款缴纳期限最长不得超过2年，采矿权价款缴纳期限最长不得超过6年。

5.2.2收取保证金

依据“环境责任原则”，矿山企业应对新建和在采矿山造成的生态环境破坏新债负责。由于矿山生态环境恢复治理所耗资金不菲以及矿山企业环境保护意识薄弱，加之企业逐利的本性驱使，导致矿山企业自觉主动履行责任的积极性不高。为了防止企业不履行生态修复补偿的义务，需要在采矿之前就要求矿山企业交纳一定数额的资金，以避免闭矿、破产等情形下无法落实矿山生态环境恢endprint

复治理所需资金，这种资金被称为“保证金”。保证金可

以确保矿山生态环境得到有效保护与及时修复，具有重大的现实意义。

保证金数额应适中，不可过高，否则会占用过多资金，使矿山企业压力不当加大；亦不可太低，过低会影响矿山生态环境恢复治理环境的效果。此外还应综合考量相关因素，按照采矿规模以及环境影响、修复难度等合理确定矿山企业应交纳的保证金数额，同时为应对某些突发状况， 可以借鉴美国做法，在正常收取保证金的基础上，根据实际需要及时调增保证金的数额，以保证对采矿活动所造成的破坏能够进行有效恢复[19]。保证金可以通过相关主管部门征收后上缴国库，封闭管理；也可以在银行申请专门账户，由政府监管保证金的使用。如果开采企业未按规定履行生态补偿义务，政府可以动用保证金进行生态治理；而矿山企业履行完生态环境治理责任并达到规定标准后，则可退还保证金余额[20]。

5.2.3采取间接融资方式

（1）生态保险。2008年2月，国家环保总局（现为环境保护部）和中国保监会联合发布了《关于环境污染责任保险的指导意见》，标志着我国环境污染责任保险制度雏形初现。作为环境污染责任保险之一，在矿产资源生态补偿过程中，我国还应引入生态保险机制，以此来分散与降低采矿活动给矿山生态环境带来巨大破坏的风险。生态保险是保障生态补偿资金的理想途径，可在发生矿山生态环境事故后由保险公司及时足额地进行保险理赔，为矿山的生态环境恢复治理提供资金支持[21]。对于生态保险，未来可逐步推广，将其列为强制性保险，凡采矿者均需投保此险种。

（2）生态银行。1974年德国成立了世界上第一家生态银行，专门贷款给商业银行拒绝放贷的环保项目。2004年日本政策投资银行也提出通过环境评级来选择贷款对象，为绿色信贷提供参考依据。商业银行可以共享政策银行的环境评级信息，对潜在客户进行甄别与监控，增加了对环保领域的信贷支持[22]。

借鉴外国经验，我国可以依托现有的三大政策性银行，设立专门部门负责对矿山生态保护项目进行信贷资金的审核与发放以及后续监管；也可以成立股份制的“生态银行”，与政策性银行紧密合作，为矿山生态环境恢复治理提供更多、更及时的资金来源。

5.3一般筹措方式

5.3.1公开募集生态补偿基金

我们可以仿效现行的森林生态补偿基金，设立矿产资源生态补偿基金。该基金由财政拨款作为其启动资金，此外还可以充分发挥社会的力量，吸收来自于社会上各类团体、机构的投资以及国际组织、外国政府和国内单位、个人的捐款或援助。政府还可以通过发行生态彩票的方式，向社会公众募集矿产资源生态补偿基金。该基金可委托专业基金公司进行管理，由独立的第三方托管机构进行托管，在保证基金资金安全的前提下，并在一定的额度内进行诸如国债、债券式基金等稳妥投资以获得一定的收益，以利于生态补偿基金的保值增值[23]。

5.3.2争取生态公益捐赠

可通过国际与国内两个层面积极争取国际援助和国内捐赠，以增加生态补偿资金。在国际层面，我国可在矿山生态环境恢复治理领域申请国际援助项目，以期获得国际社会的资金支持；在国内方面，可借助中国绿化基金会与中华环境保护基金会，通过这些基金会募集社会环保爱心资金，动员社会力量参与矿山生态环境保护[24-29]。

（编辑：徐天祥）

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