我国宪法实施的基本内容和制度路径

■赫 然

（作者：长春理工大学法学院院长、教授）

党的十八届四中全会首次将“依法治国”作为会议主题进行专题研究。全会制定并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》将完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、加强宪法实施作为新时期全面推进依法治国战略的重大任务之一。法律的生命力在于实施。作为国家根本大法的宪法，在我国的制度背景和现实国情之下，究竟应当如何实施？这既是一个重要的理论命题又是一个现实命题，值得认真研究。

一、宪法实施的概念分析

宪法实施是法律实施的一种具体形式。“只要在社会中存在法，法的实现就一直是并将永远是社会关系的法律形式存在的特殊方式。法的实现是法的存在、作用和执行主要社会职能的特殊方式。如果法的规定不能在人们和他们组织的活动中、在社会关系中得到实现的话，那么就什么都不是。”法律实施是发挥法律作用、实现法律目的、展示法律价值的主要途径。如果说伯尔曼所说的“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”是在强调法律信仰的力量的话，那么这种力量只有借助法律实施才能够真正实现。只有在法律实施的过程中，法律才能获得持久的生命力，法律的权威才能建立起来。对此，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（以下简称《说明》）中进行了精辟的阐述。习近平总书记指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。‘天下之事，不难于立法，而难于法之必行。’如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’。”同样，宪法实施也是树立宪法权威的根本途径。《说明》明确指出：“必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和宪法监督上下功夫。”可见，宪法实施是依宪治国的核心要义。“好的宪法，贵在实施。否则，宪法如果得不到充分实施，那么，法典写得再美妙，亦属徒然。”

如果说法律实施是法律从抽象到具体的过程，那么毫无疑问，宪法实施就是“将宪法文字上的、抽象的权利义务关系转化为现实生活中生动的、具体的权利义务关系，并进而将宪法规范所体现的人民意志转化为具体社会关系中的人的行为。”宪法实施并不是一个崭新的命题，我国宪法学界对宪法实施的讨论由来已久。但是，在《决定》重新突出宪法实施的地位和作用的背景之下，新时期我国的宪法实施应当得到进一步明确。

第一，宪法实施是指宪法条文的直接实施，而不是宪法条文的间接实施。长期以来，学术界围绕宪法的直接实施和间接实施的争论从来没有停止过，宪法的直接实施和间接实施甚至已经成为宪法实施的一种重要的类型划分。从宪法学的理论研究而言，这不失为一个有意义的研究视角和研究思路。但是，在宪法实施的具体实践中，直接实施和间接实施的旨趣却截然不同。从宪法的间接实施观点看来，“法律是立法机关依据宪法将宪法原则和规定予以具体化的行为规范，行政机关依法执法、司法机关依法司法、社会组织和个人依法守法不仅使法律得到了实施，同时也使宪法得到了实施。”以此来看，宪法的实施似乎已经是一个不证自明的命题，但如果真是这样，那么《决定》为什么要重提宪法实施呢？对此，《说明》进行了很好的解释。《说明》在谈到宪法的实施时指出，要想把我国的宪法实施要求提高到一个新的水平，就必须进一步健全宪法实施的监督机制和程序。这就说明，《决定》对宪法实施的定位，绝不是指宪法的间接实施，而是指宪法的直接实施，即“将抽象的宪法规范与具体的宪法事件相联系，也必然是将宪法规范应用于具体的宪法事件”。

第二，宪法实施应当立足我国的基本国情和制度背景，突出宪法实施的“中国特色”。我国从来就不缺乏宪法直接实施的制度载体。《宪法》第67条已经将宪法实施的权力赋予了全国人大常委会，而《立法法》第89条、第90条规定的备案审查制度和提请审查制度，就是我国的宪法实施制度，而且是通过直接适用宪法审查立法的合宪性来达到宪法实施的效果。所以，“言必称希腊”式的司法审查模式，其实质是忽视了我国宪法实施的本土资源。与此相对，《决定》立足我国的具体国情，要求完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，正是在对我国宪法实施本土资源进行客观分析和冷静思考的基础上提出的具有中国特色的宪法实施制度。

第三，宪法实施的重点是宪法监督。宪法监督是宪法实施的一种特殊形式，又被称为宪法实施保障。宪法监督在宪法实施中的地位和作用毋庸置疑。《决定》在阐述我国的宪法实施制度时，也始终将重点放在宪法监督制度的层面。《决定》指出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”宪法监督是实现宪法直接实施的主要路径，是宪法实施的核心内容。

二、宪法实施的内容

宪法实施属于法律实施的一种具体形式，但是与法律实施相比，它又有其特殊性。如果说法律实施是通过严格执法、公正司法、全民守法等环节来实现法律权利的，那么宪法实施也有其独特的目的和途径，它们共同构成了宪法实施的基本内容。

第一，宪法实施的根本目的是公民基本权利的实现。关于宪法实施的根本目的，习近平总书记在2012年首都各界纪念“82宪法”颁行30周年纪念大会上的讲话中指出：“只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”由此可见，宪法实施的根本目的是为了实现公民的基本权利。基本权利相较于法律权利而言，是不证自明的权利，不仅决定了公民在国家中的地位，而且也是一般法律权利产生的依据。基本权利的实现，必须依靠国家保护义务的履行。“在方法论意义上，国家保护义务概念与宪法关系相关联，也是权利义务相一致关系的体现。宪法调整国家与公民之间的关系，公民的基本权利表现为国家的义务。”

第二，宪法实施的途径包括宪法遵守、宪法解释、宪法监督、宪法修改等，其中宪法监督是宪法实施的核心内容。宪法实施主要由两部分构成：一是宪法适用，即一定国家机关对宪法所进行的有目的的干预；二是宪法遵守，即一切国家机关、社会组织和公民个人严格依照宪法的规定从事各项活动。但是，宪法实施的关键在于具体的制度实行。所以，我们有必要回归到宪法文本，以宪法文本为原点，从中总结和概括我国宪法实施的具体途径。基于《决定》对宪法实施的定位主要是在宪法的直接实施层面，因此诸如立法机关依宪立法、司法机关依宪司法、行政机关依宪执法、执政党依宪执政，乃至于法律适用者在法律适用时应当依据宪法的规定和精神来解释位阶较低的法律的依宪解释，都不是对宪法的直接实施，而属于宪法的间接实施。如果上述宪法间接实施的活动也都纳入宪法实施的范畴，那么宪法实施和法律实施也就没有本质的区别了，《决定》中提及的严格执法、公正司法等也就没有单独罗列的必要了。所以，综合考虑宪法实施的具体性和独特性，宪法实施的途径主要是宪法遵守、宪法解释、宪法监督、宪法修改。其中，宪法监督是宪法实施的核心内容。

三、我国宪法实施需要解决的问题

《决定》的出台，为我国宪法学理论研究提出了新的目标和要求，也为宪法学研究明确了若干模糊认识。

第一，党的领导和宪法实施的关系。《决定》指出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。宪法实施作为依法治国战略的重要举措，也必须坚持党的领导，只有坚持党的领导，宪法实施才能得到最根本的保证。与此同时，党的领导也必须符合宪法的规定，不能违反宪法实施的要求。既然宪法和法律是在党的领导下制定的，是党和人民意志的集中体现，那么党只有依宪执政，才能真正保障宪法的实施。“各级党组织、党员、党政干部严格依法办事、服从法律，在宪法和法律范围内活动，就是坚持党的领导，就是讲党性，就是讲政治。”所以，要加强和改进党的领导，改善党依宪执政领导方式和工作制度，在维护党的领导地位的同时，不断提升党依宪执政的水平和能力。

第二，加强中国特色社会主义宪法学理论研究，为宪法实施提供理论依据。我国的宪法实施必须立足国情，符合我国的政治体制。《决定》对我国宪法实施制度的分析，为宪法学理论研究提供了一个范本。今后，宪法学界的一个重要任务，就是按照《决定》对我国宪法实施制度的描述和定位，为我国的宪法实施提供中国化的理论支撑。中国化的理论支撑，既不能固步自封，更不能崇洋媚外，而是要在尊重客观国情的基础上，冷静分析西方宪法学理论的优劣，有选择地借鉴和吸收，实现宪法学理论研究从“我注六经”到“六经注我”的转变。

第三，推动宪法实施制度的创新。目前，我国已经有包括宪法修改、宪法解释、宪法监督等在内的诸多宪法实施制度，如何提高这些宪法实施制度的实效性，是今后我国宪法实施研究的重点。我们应当首先对现行的宪法实施制度的运行情况进行梳理，在完成实证分析的前提下，总结我国宪法实施制度存在的不足，然后有针对性地提出完善的措施和建议，推动宪法实施制度实现创新。例如，当前我国备案审查制度面临审查弹性过大、审查权限冲突、审查标准模糊等问题，这需要我们依据宪法实施理论，逐一为这些问题提供解决方案，真正提升备案审查制度的实效性。