从“北京市环卫事业改革”为例 探究事业单位改革方向

叶东昇 国思轩 中央财经大学商学院

从“北京市环卫事业改革”为例 探究事业单位改革方向

叶东昇 国思轩 中央财经大学商学院

伴随着半个多世纪中国经济社会发展的历史进程，作为国民经济和社会发展的重要领域，中国事业单位经历了从产生、发展和改革的过程。 “事业单位”之称谓唯中国独有，其主体实际上是政府、企业以外的“第三部门”，类似于各国通用的“社会公益性组织”、“公共机构”等。中国事业单位的产生具有历史必然性，与一定的社会经济和意识形态的发展阶段相联系，其社会性质、特征和功能成就了它特定的历史作用，也决定了它的弊端。改革是一项社会系统工程，既要科学规范、汇聚人力，又要创新完善、因“事”制宜。改革是中国事业单位规范、效能和发展的途径。北京环卫事业改革这一成功案例引发我们对事业单位改革的思考。

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一、事业单位的总体情况

目前，全国事业单位机构约130万个，占用的国有资产3万亿元，占全国国有资产总量的23%，职工人数3000万人。事业单位拥有全国65%以上受过高等教育的专业人才、大量的土地等资源性资产以及特许经营权等公共资源。

二、事业单位的分类

事业单位主要是依据其社会职能界定的社会组织，其范围极其广泛。实际上几乎包含政权组织、企业和农民组织以外的其他各类社会机构。随着事业单位的扩展，特别是到了后期，一些所谓的“自收自支”的事业单位历史性地出现。这类事业单位从其构成要素上看实际上是企业，只是政府要求这类企业按照其工作意图运作而“不以盈利为目的”。由此可以看出，事业单位已经延伸到了其本义边界以外。于是开始有了根据事业单位职能行为特征的分类方法，即将事业单位分为“行政管理型”、“社会公益型”、“技术与中介型”和“生产经营型”。

“行政管理型，事业单位最初是那些由政府拨付经费、依附相关政府机构、履行行政职能或行政延伸职能的单位，如各类行政监察队、管理处、道路检查站、收费站等。“社会公益型”事业单位是事业单位的主体，指国家兴办或鼓励、支持，承担社会公益事业，向社会提供公共产品和为社会提供服务的单位。社会公益型事业单位又分为纯公益型事业单位和准公益型事业单位。 “技术与中介型”、“生产经营型”事业单位在市场属性上具有一致性，是指以生产经营、技术服务为手段、盈利为目的、“自收自支”的单位。这类事业单位一般不承担行政管理或社会公益性职责。主要指进行事业注册的企业，一般具有事业和企业双重登记。

三、事业单位传统体制的主要弊端

我国传统的事业单位的管理体制和运行机制是在长期的计划经济体制下形成的，不可避免地带有传统旧体制的共性弊端。由于其体制僵化的程度严重、整体改革的滞后，其固有弊端在社会发展、市场经济体制逐步确立的今天愈加明显。

第一，事业单位定性不准，政事、事企不分。由于政府职能和所办事业单位的功能位不准，由于当时政的职能与市场的职能分工不清，导致了大量越位现象。在事业单位提供的产品和服务中，有很大的一部分与政府应行使的职能无关。典型的就是本应作为营利市场主体存在的经营性单位存在于事业单位之中。

第二，事业发展布局不合理，资源浪费严重。在计划经济时期每个部门、每个地区均要建一套自己的事业体系，各部门、行业之间是相互封闭，“老死不相往来”。近二十多年以来，随着从中央集权走向分权，而相应的统一规划、协调没有跟上，社会事业资源配置不合理的问题更为严重。由于财政体制的原因，一些基础性社会事业领域，地区差异很大，在同一地区内，分属不同部门的同类型事业单位无序发展、盲目投资，与社会需要、市场需求相脱节，造成人、财、物的极大浪费。

第三、事业单位举办主体单一，投入渠道不多，发展后劲不足。受传统观念和所有制“一大二公”的影响，我国的事业单位基本上都由政府财政政府部门投入举办，排斥了其它所有制成份参与其中。由此，社会事业的发展重组全部落在政府身上，其经济来源大多数依靠财政拨款，导致财政负担沉重。

第四、事业单位管理体制不顺，内部机制不活。政府部门既是事业单位的主办部门又是主管部门，事业单位成了政府部门的附属。事业单位的作为就是为了完成政府的计划。事单位长期对行政机关的依赖，造成其工作的主动性不强，无法适应不断变化的社会需求和市场环境。

四、进一步深化事业单位改革，是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要

从总体上说，我国事业单位改革滞后于国民经济市场化的进程，与建立和完善社会主义市场经济体制的要求不相适应，并且日益制约着国有企业改革、政府管理体制改革等重要改革的深化。

（一）深化事业单位改革，有利于深化国有企业改革

改革开放以来，我国国有企业改革取得了重大进展，但是，一方面国有资本还远没有退出一般竞争领域，另一方面一些企业的现代企业制度还没有真正建立起来，法人治理结构不规范。国有企业改革和国有经济布局战略性调整的任务仍很繁重，深化国有企业改革仍然是今后一段时期经济体制改革的重要环节。而要实现企业改革的目标，就必须进一步深化事业单位改革。

（二）深化事业单位改革，有利于深化政府管理体制改革

建立和完善社会主义市场经济体制，不仅需要建立与之相适应的现代企业制度，也要建立与之相适应的政府管理体制。推进政府管理体制改革，按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求转变政府职能是关键。要转变政府职能，就必需重新界定政府的职能范围，改革在传统计划经济体制下所形成的政企事一体化的管理模式，既要实行政企分开，也要实行政事分开，并在此基础上重新划分、调整、收缩和规范政府的各种职能。

（三）深化事业单位改革，有利于深化财税体制改革

随着行政管理体制改革和企业改革的逐步深化，政府要精简机构和人员，企业要减轻“办社会”负担，致使“事业”成为国家“体制内”最后一个改革“防空洞”、“避风港”和“保险箱”，这不仅大大泛化了国家的事业职能范围，挤占了大量的事业发展经费，加剧了事业发展的困难局面；而且严重混淆了国家公共事业支出、社会福利支出、社会保障支出、行政管理支出等不同支出项目之间的财政界限，增加了事业经费管理与事业单位改革的难度。因此，必须重新界定国家预算内的事业职能范围，从根本上改革事业单位体制，从而有利于进一步深化现行的财税体制改革，促进社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制的建立和完善。

五、以北京市为例探究环卫事业单位改革方向

（一）北京市环卫事业单位改革情况

在调整市和区县政府权力及财权的大背景下，北京环卫系统实行“两级政府（市、区）三级管理（市、区、街道）”，城市管理中心下移，费随事走。改革思路是“政企分开、管干分开、重心下移、开放行业市场、推进产业化、逐步形成有序竞争格局”。

市级环卫机构改革。市级撤消了市环卫局，其行政只能划归市政管委。原市环卫局所属事业单位全部改制为企业。市政管委履行行政和行政管理职能。市政管委下属的四大国有企业实行企业会计制度，原事业单位资产转为企业资产，职工身份转变为企业职工，建立健全了职工的社会保障体系；环卫经费由财政拨款改为按合同购买服务，服务的价格按照经测算的单位成本和作业量，最终的付款额与政府对企业的考核结果挂钩。

区及环卫机构改革。区级撤销各区县环卫局，其行政只能划归区市政管委，履行行政和行业管理的职责。组建事业性质的区环卫服务中心，接受区市政管委的委托提供环卫服务。原区环卫局下属事业性质的作业队改制为企业提供具体的换位服务

环卫基础设施建设实行特许经营、招商引资。北京市在环卫基础设施建设方面进行了市场化改革探索，改革主要围绕盘活存量国有资产，建立多元化投资渠道，以及发挥市场机制在配置公共资源方面的作用。

（二）北京市环卫事业市场化改革取得了积极成果

1.政府在环卫事业上由“以费养人”像“以费养事”转变。改革前，财政按事业单位拨款方式拨付经费，类别包括人员工资、设备费、固定资产投资等；改企后，对服务成本进行了科学的核算，形成了作业单价体系和作业量核算体系，作业质量与服务价格挂钩，曾倩了企业成本核算能力和降低成本动力。

2.市级环卫管理体制基本实现了政企分开、政事分开。市级环卫单位的行政职能归市政管委，环卫作业归4家清扫公司；区级换为单位的行政职能归区市政管委，环卫作业由区环卫服务中心负责，政企不分、政事不分的问题得到了解决。

3.改制后企业更具活力。第一，改制前的事业单位只求干好本职工作，在资金、任务等方面全无压力。改革后的企业增强了市场观念，主动争取市场份额和提高自身的竞争力。第二，改制后增强了成本概念。原来与政府谈资金，主要从人员、专项谈，财务会计管理相对粗放，现在是从成本、价格角度谈，财务会计管理逐渐细化，成本意思不断加强。第三，改制后的企业拥有了更多自主权，在生产、经营、管理上更灵活，调动了企业积极性。第四，改制后企业成为了市场主体，参加招标等市场化运作。

（三）环卫事业改革的方向

1.进一步明确各级政府在环卫服务提供方面的责权划分。。位改革需要进一步明确环卫服务更适合由区级政府来提供和付费，市级政府的职责主要是监管和对特殊路段、特殊性质的服务付费，在事权下移时要做到费随事走，保证区政府的支付能力。现在北京市已经基本实现了这个要求。

2.制度建设。首先，建立市场准入制度。建立市场准入制度，规范企业从事环卫作业的要件，有利于健康市场的形成，防止无序竞争和保障作业质量。同时让那些不再符合标准的企业单位退出市场。

其次，合同文本的制定。市政管委和区服务中心与各作业企事业单位签订环卫服务合同，合同的文本最好有统一的格式，详细规定作业类型、作业要求、绩效指标、奖惩办法、服务费的支付方式等，合同必须有可操作性。为把替代成本设计到最低，可以加强监督特别是事前和事中的监督。再次，建立招标办法。要预防政府部门的权利寻租和腐败的发生，必须建立公平竞争的市场环境。招标办法可以维护市场的公开、公平和公正性，同时也要从这个角度出发来制定招标办法，不能搞形式主义。招标办法和程序要规定得尽可能详细，从制度上暗箱操作的可能性降到最低。对服务的提供者不应该有强制行的限定，通过竞争来降低服务成本。第四，建立健全社会保障制度。国有的环卫作业事业单位平等地参与市场的竞争，就要把社会保障的责任从事业单位汇总分离出来，交给社会来承担。为此财政需要拿出大量的资金用于补齐各种保险。为此需要在测算总量的基础上，根据财力分一次或多次缴清补齐各类保险。第五，明确的税收政策。对环卫作业企业在税法上如何使用，需要拿出长期的规定，明确收哪些税，不收哪些税以适用的税率。第六，市场价格机制。环卫作业的市场价格必须是政府严格干预下的合理市场价格。合理的价格有利于调动企业积极性，同时满足社会公众的需求与偏好。对价格的形成要进行深入的调研论证，不断细化定价方案，统筹考虑公众的承受力与企业激励机制的建立。第七，建立健全特许经营制度。政府把某一特定服务特许给私人部门来提供，通过定价办法使私人部门获得收益。我国应用最广的是BOT（建设-运营-转让），就是由私人部门融资建设，通过运营回收投入和赚取利润，在特许权到期后项目无偿转给政府。要鼓励社会资金、境外资金采取多种形式参与生活垃圾处理设施的投资建设；同时，推进生活垃圾处置大、中型基础设施的特许经营。

3.人员安置办法。要在承认员工对社会贡献的基础上以历史传承的眼光，做好人员的安置过度工作。对政策性就业职工和事业单位职工身份退休的职工的各种待遇保持不变；对5年内即将退休和10年前进入该企业的职工，在尊重其人意愿的基础上可以保留事业身份和待遇；对本单位工作时间少于10年的职工，身份转换为企业职工身份，工资待遇低于事业内部职工的部分由政府负担；事业身份的职工不再增加；对自愿分流的职工，在再就业前，每月给予工资一定比例的补助，同时帮助他们寻找就业机会和提供技能培训。半年后仍不能找不到工作的职工可回原单位工作，待遇按前几项规定对待。

4.薪酬制度改革。取消违规违法的收入，规范其他收入，统一非正式工资、奖金和其他报酬。

5.强化财务制度。实行权责发生会计，全面反映服务成本，明确计提折旧的资产，由企业自主更新，不提折旧的由政府采购。

6.改革政策在制度前充分调研，推广前要充分试点。

设计不完善或执行政策不当造成的问题可能比较要解决的问题还多。所以事业单位改革需要充分论证、广泛试点和听取意见、全面部署、分类实施。

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