我国信息获取权研究综述

2015-07-12赵媛管博

现代情报 2015年11期

赵媛管博

信息获取权的提出可追溯到200多年前，1766年瑞典制定《出版自由法》，其中提到了公众享有获取政府信息的权利。进入20世纪，一些国际法律文件以及许多国家宪法、其它法律及政策等都有对信息获取权进行阐述或规定。在当今信息时代，信息获取权作为一项基本人权，对公民其他权利的保障和实现意义重大。因此，对其进行研究有极强的现实意义和价值。为了解我国有关信息获取权的研究状况，本文首先从整体上对我国信息获取权研究进行概述，总结其研究特点，然后从信息获取权基本理论问题、信息获取权的主体、信息获取权的客体、信息获取权的内容、信息获取权的保障与实现研究5个方面对其分别进行综述。

1 信息获取权研究概况

笔者以中国学术期刊网 (CNKI，中国知识资源总库) 作为数据来源，以“信息获取权”、“信息获取”、“信息权”、“知情权”和“读者权”为检索词，并进行逻辑或检索运算，共得到2 789篇文章，经过逐篇筛查后得到与信息获取权密切相关的论文131篇，每年发表论文的数量见图1。总的来看，对该课题的研究呈现以下特点:

1.1 研究起步早，但发展缓慢

从图1可看出，我国有关信息获取权的研究始于1996年。张守文在《中外法学》上发表《消费者的获取信息权及其法律保护》一文，对消费者的获取信息权、保护消费者的获取信息权的必要性、消费者获取信息权的法律保护等内容进行研究探讨［1］。在此后11年间，有关信息获取权的研究一直未引起学界的重视，研究寥寥无几。直到2008年这项研究有了明显的飞跃。2009年后每年发表的文章均达到两位数 (2015统计不全，不算在内) ，在2013年达到了高峰。但2013年全年的研究发文量也未突破30篇。

图1 我国与“信息获取权”相关文献发文量

1.2 研究的广度和深度在逐渐扩展和加深

从广度上说，在2008年之前，研究主要对信息获取权的保障或实现进行探讨，基本未涉及其他方面。2008年之后，研究范围逐渐扩展，涉及信息获取权基本理论问题、信息获取权的主体、信息获取权的客体、信息获取权的内容、信息获取权的保障与实现研究等方面，还有文献对国外的相关做法进行探讨，比较性研究开始出现。

从深度上说，比如对政府主体，最初的研究仅限于对其定义和概念的理解，分析不是很深入，后来对其进行了深层次的辨析，将其分为权利主体和义务主体，分别再往下分类进行探析。又如在信息获取权的保障与实现方面，最初只是对信息获取权作简单描述，后来对其实现途径，保障措施以及应注意的问题都有详细的叙述。

1.3 研究主体在不断增加

最初，对这个领域进行研究的大多是图书馆馆员，也有部分高校老师和其研究生，后来越来越多的高校教授、老师等参与此课题研究。不仅如此，有些研究所也开始关注这个领域。

2 信息获取权基本理论问题研究

对于这方面的研究大致可以分为4个部分:信息获取权的概念;信息获取权的特点;信息获取权与其他权利之间的关系;信息获取权存在的理论基础。

2.1 信息获取权的概念

目前对信息获取权的定义还没有形成统一认识，许多学者对此提出了自己的观点。综观这些观点，可看出对这个概念的研究主要从3个方面展开:一是通过对一些国际法律文件及一些国家立法的相关规定进行分析，然后对其进行界定。比如，连志英认为，公民信息获取权是指公民所享有的依法自由获取政府信息的权利［2］。周淑云在其《信息获取权的人权属性分析》一文中通过对1946年联合国大会通过的第59(iv) 号决议、1969年的《美洲人权公约》第13条、1988年利比亚政府发布《关于民众时代人权的大绿皮书》第15条规定等的引述，来对信息获取权进行界定，阐述其基本人权属性特征［3］。二是从信息获取权的客体范围视角来界定信息获取权。这类研究将信息获取权从广义和狭义上进行区分，并分别进行探讨。比如，黄瑞华、朱莉欣和汪方军认为，广义的信息获取权指信息主体有依法获得政府信息、企业信息、消费者信息、图书馆等公共信息机构的信息以及法律规定应予公开的信息的权利。狭义的信息获取权仅指有关政府信息公开的法律中规定的信息主体有权以法定的形式要求的，政府机关公开政府依职权收集、归纳、整理信息的权利。例如加拿大《信息获取法》中规定:除了在有限的特殊情况之外，公民具有查阅或者取得联邦政府机构的档案记录或者得到其复印件的权利［4］。

总的来看，虽然对信息获取权的界定在文字表述、研究视角上有一些差异，但其实质性内容却有相当的一致性，如:信息获取权是公民的基本人权、政府信息是信息获取权主要权利客体、保障主体包括政府机构、公共图书馆等。

2.2 信息获取权的特点

关于信息获取权的特点，已有研究主要基于两个背景来展开。首先，从电子文件时代这个大背景来研究公民信息获取权的特点。例如连志英在其《电子文件时代的公民信息获取权》一文中提到随着电子政务的推进，各国政府所形成的电子文件的数量越来越多，在今天电子文件时代公民信息获取权必定会呈现出一定的特殊性:一是权利客体的特殊性;另一个是权力实现的途径和手段的特殊性［2］。其次，从知情权的角度出发，例如张、丁波涛在《公众信息获取权的法理基础—基于知情权的研究》一文中提出公众信息获取权具有一般性特点。他们认为公众信息获取权的应用范围比较广泛，作为法律基础时可在广大民众获取政府信息中应用，还可以在不同类型信息资源公共获取领域中应用［5］。

总的来看，对此方面的研究不仅很少，而且至今未有学者对其进行专门探讨。对权利特点的研究是对权利的深层次把握，它不仅有利于从学术上挖掘相关权利之间的区别与联系，而且有利于实践中对权利的有效保障与实现。因此，目前我国对信息获取权权利特点研究尚十分薄弱这一现象应该得到及时改变。

2.3 信息获取权与其它权利之间的关系

通过对其它权利的分析来对信息获取权进行研究成为近几年的研究热点。总的来看，学者们认为信息获取权与下列权利之间存在这样那样的关系。

2.3.1 信息获取权与知情权的关系

周淑云通过对知情权概念及历史分析，认为信息获取权与知情权两者之间有着密不可分的联系，前者在后者中作为核心要素出现，而且信息获取权最主要的宪法理论基础就来自于知情权［6］，这一点在后文会有详细叙述。张、丁波涛也认为，信息获取权是知情权重要组成部分［5］。蒋红珍却认为，知情权与信息获取权是两个不同的概念，在我国行政法学界有被混淆的倾向。以英美为基础的比较法视野看，两者在逻辑结构、规范表述和制度印证层面，都有着不同的特质［7］。

2.3.2 信息获取权与公民教育权的关系

周淑云认为，文化教育权利是信息获取权在宪法基础上的一次文化角度联系，信息获取权不仅能在公民享有文化教育权利上给予充分地保证，而且它还是文化教育权在信息社会的进一步发展［6］。孙强认为目前的法律法规中没有对读者信息获取权进行明确的阐述，但通过对公民教育权的认识可以得出读者信息获取权的含义［8］。

总之，对信息获取权与其他相关权利关系的研究已有一定基础，并取得一定成就。这与信息获取权目前还未作为一项正式权利出现在我国的相关法律规范中有关。作为一项应有权利，要想使其能真正为社会公众所享有，必须对其与其他权利之间的关系从学术上首先进行明确辨析。显然，我国学术界已经注意到了这个问题。

2.4 信息获取权存在的理论基础

综观已有研究，可以看出对信息获取权存在的理论基础已基本达成共识，那就是宪法是其存在的理念基础。比如，周淑云提出:信息获取权的宪法确认，就是从宪法的角度研究和分析信息获取权的根源，从宪法理论和宪法条文的层面上论证信息获取权是公民的一项基本权利。信息获取权与宪法的关系非常密切，一方面信息获取权来自宪法的授权;另一方面信息获取权保障公民实现宪法规定的其它各项基本权利［6］。张、丁波涛把公众信息获取权放在从宪法的角度上来考虑，认为它与知情权有紧密联系，且知情权属于宪法基本权力之一［5］。

综合来看，一般认为，我国宪法中虽然没有对信息获取权的直接规定，但我国有关信息获取权的宪法依据主要见于宪法中一些有关公民基本权利的规定中。比如宪法所规定的知情权、文化教育权、人权、公民监督权、批评建议权、申诉权、控告权、检举权、选举权与被选举权等权利中都隐含了信息获取权。换个角度看，信息获取权保障公民宪法规定的其它各项基本权利的实现，因此其有宪法存在基础。

3 信息获取权的主体、客体及内容

3.1 信息获取权的主体

对于信息获取权的主体范围，学者们基于自己对信息获取权的界定，提出了以下几类主体:

3.1.1 公民

范并思认为政府生产与拥有的信息从理论上说应该属于全体公民所有，因而公民是政府信息的所有者、权利人［9］。刘伟红的观点与其一致，他认为“公民信息获取权的主体应理解为公民。”［10］

3.1.2 一般民事权利主体

肖冬梅在《信息资源公共获取主体和客体辨析》一文中表述自己的观点为信息资源公共获取的权利主体不仅包括自然人，还包括法人和其他组织［11］。

3.1.3 公众

3.1.4 政府机关

汪全胜、方利平两位学者在《政府的信息获取权初论》一文中提到“政府信息获取权的权利主体是政府机关。”［12］

上述观点表述不同，所具体指向的权利主体是否也不同呢?理论上说，公民是指享有一国国籍的自然人，而民事权利主体不仅包括公民，还包括法人和其他组织，县级以上的政府机关就是法人。公众则是一个泛泛的概念，所指向的对象并不具体。可见，上述观点中，肖冬梅的观点，即信息获取权的权利主体是民事权利主体是最为全面的。之所以在研究中会出现不同的提法，实际上与学者们研究视角的差异性有关。范并思是站在政府信息的获取角度，张、丁波涛的研究则专门探讨的是政府的信息获取权，即政府作为信息获取主体在其信息获取中所享有的权利，而肖冬梅则是从信息获取权的客体，即信息资源公共获取视角来探讨。因此，所得到的观点自然存在差异。这也是对信息获取权研究不断深入的一个表现。

3.2 信息获取权的客体

对于信息获取权的客体，综合来看，产生了如下代表性观点:

3.2.1 根据信息获取权的特点与信息的属性，提出信息获取权的客体主要是政府信息

比如，赵媛、王远均认为“弱势群体信息获取权的权利客体主要是政府信息，其实现主要取决于能否有效获取政府信息。”［13］李玲认为“政府信息是信息获取权利的客体。”［14］

3.2.2 根据不同的标准对信息获取权的权利客体进行系统论述

肖冬梅认为“信息资源公共获取的客体根据不同的标准可以进行多种划分。从载体形式上可以分为文字、声像、缩微、数字等类型。从加工层次上可以分为零次信息、一次信息、二次信息、三次信息等类型。从生成机制上可以分为政务信息、公益性信息、商业性信息等类型。从媒介机构上可以分为报纸、广播、电视、网络等类型［11］。周淑云、王好运将信息获取权的客体从3个不同角度划分，依获取来源为分类标准，分为政府信息、组织信息和个人信息;依获取范围为分类标准，分为公开信息、半公开信息和非公开信息;依获取时是否需要付费为分类标准，分为公益信息与商业信息［15］。也有学者认为“信息获取权的客体是已公开或尚未公开但在公开范围内的信息。”［16］

3.2.3 针对不同类型的主体探讨其应获取的具体信息内容

文娟、赵媛等认为“空巢老人最希望获取的信息资源集中在医疗保健信息和社会保障信息两方面;少年儿童信息获取的内容包括公共文化机构信息，各种正规书店、购书中心的相关信息和各种绿色网络环境信息;残疾人最为需要的信息集中在就业信息和社会保障信息两个方面;下岗工人所需要的信息主要集中在职业技能培训信息、政府法律政策信息、社会保障信息三方面;农民工最需要的信息主要集中在社会保障信息和就业信息两个方面。”［17］

总的来看，对信息获取权客体的研究如同上述对信息获取权主体的研究一样，视角与维度不同，所得到的结论也存在差异。肖冬梅的研究是从整体上、从理论上进行探讨，对信息获取权客体的阐述具有系统性和全面性，但由于未考虑不同获取主体的特点和需求，因而实践意义和价值还有可提升的空间。而赵媛等学者的研究，则针对特定类型信息获取主体的个性特征，从深度上进行挖掘，更具针对性、对相关领域的实践更具有参考与借鉴价值。这也是对信息获取权权利客体研究不断深化的一个表现。

3.3 信息获取权的内容与范围

许多学者在对信息获取权的研究中并未对其权利内容及范围展开系统论述，只是在对信息获取权的界定中有一定的涉及。综合分析，对信息获取权利内容的研究，主要是从权利的边界范围上下功夫。这种边界范围既涉及权利的属性范围，即，信息获取权是一种自由的、不受阻碍地、排除国家对于权利的限制的获取信息权;又涉及权利的实现范围，比如，信息获取权是按法律规定的方式、自由、平等、方便、快捷、及时地获取信息的权利;还涉及权利客体范围，如获取政府信息的权利、获取公共信息的权利、获取法律不禁止公开的信息的权利等等。此外，还有学者针对不同类型主体探讨其信息获取权的权利内容。孙强认为读者信息获取权包括两方面内容:首先，读者信息获取权与基本人权是有联系的，任何人都可以成为图书馆的读者，他们可以阅览并借取自己所需的书籍。其次，读者所借阅的书籍信息属于读者的个人行为信息，应给予保护［8］。

按照信息法律关系，主体、客体和内容三者缺一不可。显然，在对信息获取权主体、客体和内容的研究中，对权利内容的研究相对薄弱，更未取得任何共识。要想保护公民的信息获取权，对此方面的研究需要加强。

4 信息获取权的保障与实现研究

对于这方面的研究，从对象上讲有直接从公民角度进行的研究，也有着重探讨对弱势群体 (农民、农民工、残疾人、老年人、儿童) 信息获取权的保障。综合分析，研究大致可以分为以下4个部分:信息获取权的立法保障;信息获取权的政府保障;信息获取权的公益性机构保障;网络环境下信息获取权的保障问题。

4.1 信息获取权的立法保障

近几年围绕怎样开展好这项工作出现了许多观点和看法。首先是从宪法的角度来叙述。因为我国宪法条文中目前暂未对公民信息获取权进行直接规定，所以相关学者建议应尽快在我国宪法中明确关于公民信息获取权的规定，为公民获取公共信息提供基础的法律依据。比如，张长琳提到为了使公民获取信息权得到有力的保障，应在宪法中对其有明确的规定，使其上升至法律层面［18］。粟劲苍、周广认为“根据我国《政府信息公开条例》的现有规定，公众信息获取权作为一项权利并未得到《政府信息公开条例》的认可，并未能从应有权利上升为法定权利，依然缺乏对“信息获取权”的明确法律保障。”［19］其次，从信息公开法的角度进行研究。信息公开是信息获取的基础。张长琳提出要制定适合我国的《信息公开法》，既要重视信息公开法本身，也要重视其与相关法律的配合。政府为维护公共利益，可对像《保密法》、《档案法》等与政府信息公开法规相关的法律进行修改，平衡好公开与保密的关系，使这些与政府信息公开相关的法律能保持一致的步调，保证信息公开的顺利实施［18］。

显然，上述两种观点角度不同。第一种是针对目前还没有明确的信息获取权所造成的弊端，倡议通过明确制定该权来实现权利保障。第二种观点则是倡导通过对作为信息获取基础的信息公开进行立法来间接保障信息获取权的实现。理论上说，这两方面的立法对信息获取权的实现都是必不可少的。学界所提出的这些观点，从立法保障视角来看，是有价值的。

4.2 信息获取权的政府保障

政府保障，就是政府可以采取哪些措施来保障权利主体信息获取权的实现。综合来看，主要从以下两个视角进行研究并产生如下代表性观点和建议:

4.2.1 从整体角度，针对公民信息获取权的保障进行探讨连志英在《公民获取政府电子文件信息权利保障研究》一文中认为公民获取政府电子文件信息权利保障框架应从制度完善及动力培育两方面构建［19］。丁先存，钱曼丽和陈新义认为树立全新的服务理念，改进服务方式是公众政府信息获取权的关键;加大公共信息服务的均等化，兼顾信息需求偏好是公众政府信息获取权的路径;培养公众的信息素养，提高政治参与的积极性是公众政府信息获取权的手段［20］。王召龙和钟德强认为要保障公民信息获取权，政府在日常工作中要做到转变观念，提高认识;设立专门机构和人员负责组织协调，保障信息获取以及建立政府各部门信息公开制度［21］。

4.2.2 专门针对弱势群体信息获取权保障进行探讨

此方面的研究又以对农民工和残疾人权益保障的研究为主。在保障农民工方面，孙耀明、梁捍江认为“政府应该主动提供相关信息服务，加强购买信息服务的力度。支持社区创新管理体制，创建新生代农民工组织，鼓励他们积极参与，便于自身信息权利的主张和获取，也能提高各种信息服务工作的效率。”［22］在保障残疾人方面，周瑛、顾朝兵在《我国盲人信息获取障碍问题研究》一文中提到“为了盲人信息获取，政府应当发挥主要作用。第一，建立政府信息公开制度。第二，政府需要建立完善的盲人信息获取保障法律体系，保障盲人信息获取的权利。第三，政府要主导建设“信息无障碍”工程［23］。

总体来看，在此方面的研究较为全面系统。既有针对所有公民研究，又有针对其中的弱势群体的专门研究。尤其是后者，在当前建设和谐社会、实现中华民族伟大复兴的今天，更具有重要价值与意义。

4.3 信息获取权的公益性服务机构保障

公益性机构保障，这方面的内容基本上都是以图书馆为背景来研究，不同学者提出了相关的建议:朱虹、杨华成、闫蓓在文中提到“要清除用户获取和利用信息资源过程中的障碍，就图书馆而言，要大力加强以信息素质为主的多层次、多途径、多阶段、多内容的用户教育，注重用户服务工作的调查研究和技术指导，变被动服务为主动服务，帮助用户实现信息获取和利用的自我服务，同时积极利用法律赋予图书馆的‘合理使用权力，’加大图书馆信息资源的采集和整合力度，做好信息资源的导航和开发工作，努力为用户获取和利用信息提供保障［24］。还有的文章专门针对弱势群体进行研究，例如洪伟达在《图书馆保障弱势群体公共信息获取权益研究》一文中提及图书馆保障弱势群体公共信息获取权益的优化措施为:(1) 构建弱势群体公共信息获取权益保障机制;(2) 为弱势群体提供具有针对性、差别性、高效性和可操作性的公共信息服务;(3) 完善我国公共文化服务体系，实现公共文化均等化;(4) 积极发挥图书馆的公共空间功能，提升弱势群体的信息素养［25］。

总之，在此方面的研究，其研究视角与前述政府保障的研究视角雷同。即，一方面是针对所有社会公众信息获取权的实现来谈图书馆等公益性机构的保障义务与作为;另一方面是针对其中的弱势群体 (尤其是残疾人、农民和农民工) 的信息获取保障来提出图书馆的保障措施。许多观点与建议，在理论上说有其合理性，但由于阐述不够深入，因此在实践中的可操作性还有待提高。

4.4 网络环境下信息获取权的保障问题

关于网络环境下信息获取权的保障问题，就是以网络为背景来谈怎样保障信息获取权。这方面发文并不多，但也有学者提出了一些建议。周玉芝在其《网络环境下用户信息获取的制约因素及对策分析》一文中认为网络环境下满足用户信息获取的对策有发挥优势，作好角色定位;加强用户培训，提高资源利用能力;以用户需求为导向，开展多元化网络信息服务;优化馆藏资源结构，提高用户信息资源保障;培养网络环境下新型图书馆服务人才;多方协调，创造优良的网络环境;加快特色数据库建设，增加有用信息的浓度［26］。孟桂荣在其《网络治理视域下公民信息获取权实现问题研究》一文中提到“在公共信息获取权与网络治理关系上，应该坚持如下原则:(1) 公民获取公共信息权利不应被设定任何阻碍。(2) 网络治理是确立虚拟社会行为规则之举，应当依法进行。(3) 正确处理权利与权力关系，在保障公民基本权利前提下进行网络治理［27］。