促进地方政府性债务良性发展的思考

吴萍

摘要：政府性债务在促进地方经济建设方面功不可没，同时它也是一把双刃剑，如果控制得不好，对当地经济发展肯定会产生不同程度的制约和影响。如何降低地方政府性债务风险、更好地服务于地方经济发展一直是各级政府努力探索的关键。

关键词：限额管理 资金筹集 存量债务

随着城市化进程的加快，部分地区和行业债务规模过大，在遭遇经济下行的压力和土地市场遇冷后，各级地方政府的偿债能力明显减弱，再加上偿债高峰的到来，地方政府是否能以按期偿还到期债务，存在较大的风险隐患，所以亟待对地方政府性债务进行限额管理。本文将对地方政府举债实行限额管理后对当地经济发展的影响、公益性在建项目后续建设资金如何筹集以及政府存量债务偿还来源等问题进行思考，以供参考。

一、地方政府举债实行限额管理后，对当地经济发展的影响

从短期来看，由于资金保障的连续性跟不上，当地经济发展肯定会受到不同程度的制约和影响，GDP增速相应的会放缓，地方经济将会一定程度“缺血”，失去发展动力；政府主导的公益性在建项目后续建设资金难以筹集。此前政府项目立项及开工是基于可能融资的前提下作出的，地方政府举债实际限额管理后，难于全部筹集到足额资金，部分项目可能出现“半拉子”工程。一定程度上影响政府存量债务的还本付息。地方政府性债务是一个动态的，在借和还中动态实现合理的债务水平，新政实施后，借新受限，还旧还需按合同执行，以致履行合同方面出现问题。

从长期来看，对地方政府债务实行限额管理后，对经济发展的影响还是利大于弊的。一方面一定程度上放缓了城市建设的步伐，一些经济效益和社会效益不高的形象工程将会减少，政府负有偿还责任的债务增速会放缓；另一方面，政府将会减少对企业的融资信用担保力度，风险收益高的项目将难以获得银行贷款，金融资产运营整体质量提高，政府的金融风险进一步降低，从而引导地方经济良性发展。

二、地方政府举债实行限额管理后，如何筹集政府主导的公益性在建项目后续建设资金

一是地方政府狠抓收入，加大整合资金力度，提高可用财力，压缩一般性支出，结合年初预算安排地方政府性债务偿债准备金来统筹各类资金，集中财力用于保障项目续建和收尾。

二是鼓励采用 “PPP” 模式，对供水供气、垃圾处理等固定收益率的公益性项目可以吸引社会资本参与，通过民间资本的参与为项目开展注入新的活力。

三是盘活财政存量资金。加大保障房、安居房、廉租房、公租房等房屋出售及店面出让出租力度；加大土地出让欠缴资金的清欠力度，缩短资金回笼周期；积极盘活沉淀资金；用好国有资产处置和出让收入。

四是希望国务院和财政部在制定政策时能给予一定的融资过渡期。对已开工的项目续约给予一到两年的政策缓冲期。

三、政府与社会资本合作模式“PPP”在推进过程中存在的困难

按照国发[2014]43号文的要求，地方政府融资平台要逐渐退出历史舞台。如何化解存量债务、转换未来产生的新债务？“PPP”模式应运而生，从而成为地方政府融资的新方式。如何发挥“PPP”模式的最大功效，还存在许多困难需要不断探索。

一是各级地方政府基础设施建设项目大部分为没有盈利能力或者盈利不强的公益性项目，社会资本参与热情不高。它们可能更感兴趣于在资本市场中赚快钱，而对这类投资金额大、回收周期长的实体项目多数还处在观望和犹豫之中。

二是需要各部门形成协调机制。目前财政部门正高度重视，并且在大力推进 “PPP”工作。 “PPP”项目在推进过程中的有关立项、审批、土地使用、价格政策、市政设施配套等环节需要各相关部门形成协调工作机制。但很多部门和领导者对“PPP”这一新事物认识不高，概念不清，这样势必会对“PPP”项目的推进产生重要影响。

三是地方政府缺乏精通“PPP”模式操作的人才，“PPP”模式需要综合运用经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的知识。就目前情况来看，项目如何包装，如何推销都存在问题，建议中央政府牵头就项目打包、业务培训等形成一整套完整的操作流程，给地方更多可操作性的指导。

四、如何解决土地市场低迷形势下政府存量债务的偿债资金来源

目前，土地收入在相当长的一段时期内还是各级地方政府城市建设资金的重要来源，在城市化进程中，土地财政还发挥着巨大作用，但在土地市场的低迷情况下，必须考虑其他举措来缓解地方政府债务的偿还压力。

大力发展经济，增加地方可偿债财力。政府应创造条件，积极招商安商，发展壮大第二产业和服务业，充实税收收入，增加财政收入。

适度推广“PPP”模式，已经被确定为新的投资模式，政府应认真筛选出具有一定收益的公益性项目进行包装打造，吸引社会资本投入，以缓解当前的融资压力。

项目运营收益，按照市场化原则，项目产生的现金流应作为第一还款来源。对自身能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还；对自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过盘活资产、改善经营管理、加大改革力度等措施，提高项目收益，增强偿债能力。

处置政府资产，可以将项目整体出售，政府退出利益链条；也可以通过增资扩股的方式，吸引民间资本，通过联合重组的方式做大做强，发展特色产业。新注入的现金流，既可以给企业增加活力，也能应对还债压力。

适度“借新还旧”。通过省级政府代发地方政府债券，在限额范围以适度置换，以归还政府存量债务。

五、结束语

十八届三中全会以来，依据党中央统一部署，相继出台了新《预算法》、《关于加强地方政府性债务管理的意见》，《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》等法律和规范，赋予地方政府适度举债权限，规范地方政府性债务管理，为改革迈出了更加坚实的步伐。我们要开拓思路，管理存量债务，化解新债务，防范财政金融风险，促进地方经济持续健康发展。

参考文献：

[1]国务院关于加强地方政府性债务管理的意见，国发〔2014〕43号

[2]地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法，财预〔2014〕351号

[3]政府性债务管理的地方探索.[2014-12-25]