国家级开发区土地集约利用评价

栾乔林+吴继万等

摘 要：该文运用调查研究及模型分析方法，以洋浦经济开发区为研究对象开展土地进行集约利用评价研究。研究结果表明：洋浦经济开发区土地集约利用水平总体很高。针对洋浦经济开发区土地利用实际，提出了开发区土地集约利用对政策建议。主要包括：调整土地功能分区，优化土地利用结构；充分利用国家优惠政策，活用国内和国际两种资源，发挥政策优势等。

关键词：洋浦经济开发区；土地集约利用；评价；GIS

中图分类号 F293 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）12-01-03

1 研究区概况及数据来源

1.1 研究区概况 洋浦经济开发区，是在以邓小平等党和国家领导核心的关心与支持下，经国务院批准设立的享受保税区政策的国家级开发区（国函[1992]149号）[1]。洋浦经济开发区地处泛北部湾中心区域，北与广西隔海相望，西与越南一衣带水，毗邻东盟自由贸易区，与周边20多个港口距离370km左右，是北部湾距离国际主航线最近的深水良港，是我国距离南海石油天然气资源和中东石油最近的石油化工及油气储备基地，是中东、非洲油气进入中国的第一个节点。开发区位于海南西北部的洋浦半岛，区内的洋浦港为国家一级开放口岸，国家和海南省为了支持洋浦的发展，赋予了洋浦比现在开发区、保税区、高新技术产业开发区、出口加工区“四区”更加优惠的政策。洋浦经济开发区土地总面积为2 986.50hm2，2011年开发区实现工业、工业（物流）企业总收入6 799 419.59万元，固定资产投资额为3 777 903.26万元。为贯彻落实中央领导的重要指示精神和国务院44号文件要求，海南省委省政府确立了洋浦“面向东南亚的航运枢纽港、石油化工、浆纸一体化和油气储备基地”的“一港三基地”发展定位[2]。目前洋浦经济开发区已形成了以油气储备、石油化工、制浆造纸和港口物流为主导产业，以海洋装备制造、综合服务和现代服务业为辅助产业的产业格局，是海南省经济发展的重要引擎，西部工业走廊的龙头，对外开放的排头兵。

1.2 数据来源 研究资料主要来源于洋浦经济开发区规划建设土地局以及海南省土地开发整理中心提供的数据和实地调查。收集的数据主要用于评价指标的计算。主要包括土地利用状况相关数据、用地效益相关数据、土地利用监管相关数据等。数据收集完成后，首先对开发区的空间数据进行采集，以遥感影像图和地籍图作为工作底图，在GIS及相关软件的支持下，经图形矢量化和拓扑处理后，形成面域，建立空间数据模型，并进行属性数据库结构设计，根据调查数据对各面域赋予属性，实现属性数据与空间数据的无缝链接，最后运用GIS强大的空间分析和统计分析功能对各项用地分类面积进行统计分析。

2 土地集约利用评价方法与过程

2.1 评价指标体系的构建 根据《开发区土地集约利用评价规程》的要求，洋浦经济开发区土地集约利用评价指标体系包括了目标、子目标和指标3个层次。目标层由土地利用状况、用地效益和管理绩效等3个目标构成，子目标层由土地开发程度、用地结构状况、土地利用强度、产业用地投入产出效益、土地利用监管绩效、土地供应市场化程度等6个子目标构成，指标层由土地供应率、土地建成率、工业用地产出强度闲置土地处置率等15个指标构成[1]（表1）。

2.2 评价指标权重的确定 评价指标权重的确定主要采用层次分析法（AHP）和专家打分法相结合的方法。在评价过程中，将专家打分结果运用层次分析软件Yaahp进行决策分析，并进行一致2.3 评价模型的选择 土地集约利用评价模型采用多因子综合评价模型[2]，通过计算各子目标的土地利用集约度分值，进而确定各目标的土地利用集约度分值，最终确定洋浦经济开发区综合土地利用集约度分值。土地集约利用评价模型见表2。

表2 洋浦经济开发区土地集约利用评价模型

[目标层次＼&模型＼&模型注释＼&子目标＼&[Fij=k=1nSijk×wijk]＼&Fij为i目标j子目标的土地利用集约度分值，Sijk为i目标j子目标k指标的实现度分值，

Wijk为i目标j子目标k指标相对j子目标的权重值，n为指标个数＼&目标＼&[Fi=j=1nFij×wij]＼&Fi为i目标的土地利用集约度分值，Fij为i目标j子目标的土地利用集约度分值；

Wij为i目标j子目标相对i目标的权重值，n为子目标个数＼&综合＼&[F=i=1nFi×wi]＼&F为土地利用集约度综合分值，Fi为i目标的土地利用集约度分值，

Wi为i目标的权重值，n为目标个数＼&]

2.4 评价指标理想值的确定及指标标准化处理 理想值是开发区土地集约利用评价的基准，是各评价指标的理想状态。洋浦经济开发区评价指标的理想值充分考虑了开发区自身土地利用、用地效益、及土地利用监管等实际情况，采用目标值法、经验借鉴法、专家咨询法等方法，通过测算和判断来确定。洋浦经济开发区土地集约利用评价的理想值见表1。

评价指标标准化处理是通过相应的数学变换消除原始指标数据量纲的影响，统一各指标量纲，主要采用基准值推算法，将指标的现状值与理想值进行比较，以指标实现度分值来进行衡量土地利用评价指标的实现情况[3]。

设Vijk为i目标j子目标k指标的现状值，Rijk为i目标j子目标k指标的理想值，Sijk为i目标j子目标k指标的实现度分值，其值范围为0～100，则：

[Sijk=VijkRijk×100]

2.5 土地利用集约度分值计算 根据土地集约利用评价模型，将构成子目标的各指标权重与相应的指标实现度分值相乘并进行求和，即可得到子目标集约度分值；再将构成目标的各子目标权重与相应的子目标集约度分值相乘并进行求和，即可得到目标集约度分值；最后将各目标的权重与相应的目标集约度分值相乘并进行求和，得到开发区土地利用集约度综合分值。洋浦经济开发区土地利用集约度分值计算见表1。

3 土地集约利用程度评价结果与分析

通过计算，得出洋浦经济开发区土地利用集约度综合分值为94.29分，说明洋浦经济开发区土地集约利用综合水平很高。

3.1 土地利用状况分析 洋浦经济开发区土地利用状况目标层集约度分值达92.81。从各个指标实际情况来看，土地供应程度很高，但土地建成率和工业用地率尚有一定的提升空间；综合容积率、工业用地综合容积率和建筑密度还有较大提升空间，工业用地建筑密度可提升空间不大。原因是开发区尚有39.85%的土地出让后还没有建成投产，加之产业结构等客观原因，导致该类指标现状值同理想值的差距相对较大。

3.2 用地效益分析 洋浦经济开发区用地效益目标集约度分值为95.94，表明洋浦经济开发区用地效益处于很高水平。洋浦经济开发区工业用地固定资产投入强度为3 879.81万元/hm2，远高于国土资源部《工业项目建设用地控制指标（试行）》规定的工业企业用地固定资产投入强度国家控制指标。工业用地产出强度为6 989.53万元/hm2，远高于海南省其他开发区。

3.3 管理绩效分析 洋浦经济开发区土地集约利用管理绩效目标集约度分值为100，表明洋浦经济开发区土地监管绩效十分突出。由于洋浦经济开发区开发前期对土地进行了协议出让，无招拍挂方式出让土地，土地招拍挂实现率为100%；目前也无有偿使用且已到期的土地，因此到期项目用地处置率为100%。而管理绩效的另外2个指标，闲置土地处置率和土地有偿使用实现率，上述2个指标值洋浦经济开发区均为100%。

4 对策建议

4.1 调整土地功能分区，优化土地利用结构 由于洋浦经济开发区是在荒芜的洋浦半岛上发展起来，缺少城市的依托，所以还有生活服务区存在，挤占大量的工业产业发展空间。另外开发区内设有保税港区，而保税港区以发展国际航运、国际配送、国际转口贸易、国际中转等一类、二类工业为主，限制了其他企业类型的入驻。而石油化工、制浆造纸及纸制品、石油及天然气储备等三类工业总产值占整个开发区工业总产值95%以上。目前的土地功能分区，已无法满足洋浦区域发展的战略需要，因此，要高瞻远瞩，从打造临港工业的角度调整洋浦开发区的土地功能分区，优化土地利用结构，促进土地集约高效利用。打破3大区集中于开发区内的现状，也就是把保税港区和生活服务区调出经济开发区，保税港区不再占用开发区的用地指标；生活服务区作为工业新城的城镇建设用地，也不再作为开发区的用地范围。且对开发区补充与调出面积相当的用地指标。这样调整，有利于开发区、保税港区和生活服务区用地政策差别化的执行，也有利于产业发展战略的实施和产业转型升级以及产业集群的进一步发展。

4.2 充分利用国家优惠政策，活用国内和国际两种资源，发挥政策优势 洋浦经济开发区是海南经济特区中的特区，承担着海南第二产业发展的重任，是全国唯一享受保税区政策的国家级开发区。从区域环境来看，北临北部湾位于东南亚至东北亚国际航运主航线的中心位置，是中国与东盟“10+1”自由贸易区的前哨。当前海南国际旅游岛正在如火如荼建设中，用好用活国家优惠政策，统筹国内和国际两种资源，加快改善投资软硬件环境，为洋浦经济开发区土地集约利用创造条件。

4.3 科学规划，建立健全土地集约利用长效机制 土地集约利用水平与区域经济发展阶段密切相关，是一个以时间为方向轴的开放性螺旋形循环链关系，是一个可持续的动态过程。因此，洋浦经济开发区必须根据自身的功能定位和发展方向，按照“效益优先、规划管控、集约节约”的原则，做好开发区土地利用和发展规划，建立健全土地集约利用长效机制[4]。根据洋浦经济开发区发展的各阶段性目标，优化用地结构，统筹安排入区项目，并且对各阶段土地利用集约度实现状况进行跟踪监测，通过各种方式引导开发区土地向集约节约利用转变，促进土地集约节约和高效利用。

4.4 建立项目准入与退出机制 建立项目准入与退出机制，在项目准入方面，要结合开发区定位建立产业用地标准，约定产业类型、投资规模、投资强度、开竣工时间等，在严格审核入区产业用地标准后，严格按照国家有关产业政策进行土地供应[4]。土地供应后，企业没能达到土地集约利用的要求，可以在规定时间内进行整改，若企业整改后仍不能达到土地集约利用的要求，则执行退出机制。由开发区管委会代表政府对土地进行回收，或进行企业间转让，转让行为须经开发区管委会审查同意。

参考文献

[1]国土资源部.开发区土地集约利用评价规程（TD/T1029-2010）[S].

[2]韦仕川，黄朝明，尧德明.基于GIS和多目标综合评价模型的开发区土地集约利用评价：以洋浦经济开发区为例[J].贵州农业科学，2011，39（3）：125-130.

[3]王昆，陈银蓉.开发区土地集约利用评价研究——以武汉经济技术开发区为例[J].国土资源科技管理，2008（06）：22-26.

[4]栾乔林，韦仕川，谷秀兰，等.基于GIS的开发区土地集约利用评价研究-以海南国际科技工业园为例[J].农学学报，2013，3（04）：25-29. （责编：徐焕斗）