城乡建设用地统一流转市场竞争机制探析

摘要：集体建设用地与国有土地同等入市势在必行。为构建城乡建设用地统一流转市场，运行中的竞争机制是值得关注和讨论的问题。首先解析了集体建设用地入市后城乡用地市场结构竞争关系，在此基础上讨论了建设用地流转竞价规则，以及城乡建设用地流转交易竞争平台的搭建与对接。

关键词：集体建设用地，城乡，统一，流转市场，竞争机制

中图分类号：F293.2 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2015）05-0063-69 收稿日期：2015-04-14

党的十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。尽管现阶段《土地管理法》等法规尚未修改限制集体建设用地使用权流转的规定，但政策上的破冰及实践中试点地区的先试先行都在为集体建设用地的放开流转做足准备。可以说，作为极具价值的生产要素，集体建设用地与国有土地同等入市势在必行。在城镇化大背景下，有关城乡建设用地流转市场一体化的构建亟待解决，统一市场运行竞争机制是重点值得关注的问题。

1 城乡建设用地流转市场结构竞争关系解析

在经济分析中，根据不同市场结构的特征，将市场划分为完全竞争市场、垄断竞争市场、寡头市场和垄断市场四种类型。土地市场作为市场的一种，其结构划分亦应遵循上述标准。

1.1 当前城市国有建设用地市场结构特征

当前，我国在法律层面上尚不允许集体建设用地使用权流转，因此在建设用地市场上唯一合法流转的只有城市国有建设用地。对我国土地市场结构的讨论需要区分一级市场和二级市场。在一级市场上，城市建设用地使用权流转的市场结构具有垄断与竞争相耦合的特征。

从城市建设用地市场的供给方面来看，首先，市场上合法的供给主体是唯一的，即国有土地所有权人——国家，尽管从形式上看各级地方政府进入市场交易，但他们只是具体的执行人，均代表国家利益。其次，市场流转的客体是唯一的，在集体土地使用权不允许出让、转让或出租用于非农业建设的法律制约下，国有建设用地使用权是唯一合法的流转客体，且没有相近的替代品。最后，作为唯一的土地供给者，国家对建设用地使用权流转价格具有相当的控制程度，国家通过土地利用总体规划严格控制新增建设用地供给量，并对流转地块价格进行评估管理，从而较大程度上影响国有建设用地的流转价格。基于上述特征，我们可以判断城市建设用地流转市场具有垄断性。

但是，城市建设用地流转市场在垄断性供给的同时，并不排除竞争。从市场需求来看，国有建设用地的需求方有着众多利益不同的主体，他们地位平等，常为取得土地使用权而展开价格竞争，表现为市场竞争性。

对此，有些学者认为我国国有建设用地流转一级市场是一种垄断竞争型市场，笔者认为这种说法不太准确，容易与垄断竞争市场结构相混淆，应当是垄断性与竞争性相耦合的市场。

对于国有建设用地流转二级市场，无论是供给者还是需求者都数量众多，地位平等，具有充分讨价还价空间，用地转让价格主要由市场竞争形成，与一级市场上的垄断特征不同，具有较大的竞争性。

1.2 集体建设用地合法入市后城乡统一建设用地市场结构

集体建设用地合法入市后增加了建设用地供给主体，势必将改变城乡统一建设用地流转一级市场的市场结构。

第一，从市场供给方来看，集体建设用地入市流转后，土地的供给方除国家之外还增加了农民集体。农民集体是个相对于国家的概念，在关系国家和农民集体不同集团利益决策时，可以将农民集体视为一个具有共同意志的主体，与国家形成双头垄断供给。但是在一般土地交易中，各个农民集体分别代表不同的利益群体，供给不同的集体建设用地使用权，应当被认为是不同的土地供给主体。由此，国家与各个农民集体在平等地位上向使用者供给建设用地，形成多方供给的局面，根本上改变了国家高度垄断供给的市场结构。

第二，从市场流转客体来看，集体建设用地入市流转后，流转客体不再只是国有土地使用权，而增加了集体建设用地使用权。市场上流转的各集体建设用地之间及与国有建设用地之间具有一定的替代性，相互之间存在竞争，但都各有特质且存在差别。

第三，从市场流转价格来看，集体建设用地入市流转后，建设用地供给由国家高度垄断的局面将被削弱，这将促进建设用地市场的竞争，使建设用地价格的形成更多取决于市场的调节，国家对价格的调控虽仍在继续，但会有所减弱。

由此可见，集体建设用地入市流转使建设用地一级市场结构在供给方面将从原来的高度垄断，转变为垄断竞争；在需求方面，仍然继续保持土地使用者竞价取得使用权的竞争模式。在这种市场结构下，城乡统一的建设用地市场将形成更加合理的土地市场价格，进一步提高在市场机制作用下的土地资源配置效率，是一种更加符合我国市场经济条件的土地市场模式。

此外，集体建设用地入市后的建设用地二级市场仍将是供给方和需求方都充满竞争的市场结构。

2 统一城乡建设用地流转竞价规则

建设用地流转的市场竞争机制在很大程度上是由用地使用者为获得使用权而展开的价格竞争来体现的。集体建设用地流转入市之后，城乡统一建设用地市场特别是一级市场上亦应当建立使用者竞价制度，以确保建设用地所有权人的权益和市场机制作用的发挥。下面以一级市场上建设用地使用权的出让流转为对象，对城乡统一建设用地市场应当建立的竞价规则进行探讨。

2.1 建设用地市场竞价模式的适用范围

国有建设用地流转市场上，其出让模式主要有两种：一种是协议出让方式；一种是竞价模式。协议出让方式，是指出让方与选定的受让方通过协商有偿出让建设用地使用权的方式。一般是由建设用地使用者（有意受让方）向代表政府的土地管理部门提出用地申请，经批准后，再由出让方与受让方协商地价、出让年限、付款方式、付款期限以及用地条件等，经双方达成协议后，签订建设用地使用权出让合同，实现建设用地使用权的有偿出让。协议出让建设用地使用权的方式是由建设用地出让人与有意受让人进行一对一、面对面地谈判和磋商，他们之间可以讨价还价，平等协定合同的各项条款，具有比较灵活、自由度大等优点，在国家垄断的国有建设用地市场上，有利于受让人意志的表达和权利的保障。但其缺陷也是非常明显的，如缺乏透明度，容易滋生腐败，导致国有土地收益流失。因此，为了在国有土地市场上引入竞争机制，并保证国家土地利益的正确表达，我国法律在肯定协议出让的同时，又建立了竞价出让模式。

我国《物权法》第一百三十七条明确了国有建设用地竞价模式的适用范围，即工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。因此，凡经营性用地及有两个以上竞买者的用地必须采取公开竞价出让模式。

集体建设用地入市以后，应当参照国有建设用地建立公开竞价出让模式，并遵循上述适用范围。集体建设用地在入市流转时，作为所有权人的农民集体本享有决定以何种方式出让使用权的权利，但是为规范建设用地统一市场、保护农民利益，应当采取公开竞价方式出让集体建设用地使用权。鉴于集体建设用地流转大多出于农民集体对流转利益的追求，一般会流向工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，因此协议出让方式应当很少被采用。

2.2 建设用地市场具体竞价模式

目前，出让国有建设用地的公开竞价模式主要有招标、拍卖和挂牌。

（1）招标出让方式。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（以下简称《招拍挂规定》），招标出让国有建设用地使用权，是指由市、县人民政府土地行政主管部门（出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定建设用地使用者的出让行为。实践中，中标者不一定是出价最高者。政府土地主管部门作为招标人，在审慎研究各投标者的全部规划方案后，将能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，或者能够满足招标文件的实质性要求且价格较高的投标人，确定为中标人。然后与之签订合同，中标者经登记领取建设用地使用权证书，成为建设用地使用权人。

（2）拍卖出让方式。拍卖出让国有建设用地使用权，是指由市、县人民政府土地主管部门发布拍卖公告，竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的出让方式。拍卖与招标都是以竞争方式取得出让土地使用权，都适用于竞争比较强、投资回报率比较高的开发项目，但两者在具体运作过程中也存在较大的区别。第一，拍卖是一种公开竞价方式，每个竞买人均知道前面竞买人的报价；招标则是一种秘密的竞争方式，每个投标人均不知道其他投标人的条件。第二，拍卖奉行价高者取得土地使用权的规则；招标除此还要综合考量投标人的其他条件，如规划设计方案、业绩、资金等，以确定最佳的土地使用人。

（3）挂牌出让方式。挂牌出让国有建设用地使用权，是指由出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的出让方式。以挂牌方式出让建设用地使用权是《招拍挂规定》所创立的一种新型的土地使用权出让方式。这种方式是招标和拍卖方式的重要补充形式，它综合体现了招标、拍卖和协议方式的优点，具有公开、公平、公正的特点。同时，挂牌出让的方式在实践中操作简单，便于开展，且有利于土地有形市场的形成和运作。作为土地资源市场配置的创新，挂牌出让方式在土地交易市场中日益发挥着重要作用。

2.3 建设用地市场竞价规则的改进

目前，我国国有建设用地市场的竞价模式主要采取的是招拍挂方式。这样大大增加了政府的土地收益，减少了暗箱操作、以权谋私、损害国家利益的行为。但是土地价格在竞价中一路飙升，推动房价、物价上涨，将生产要素市场上的价格上升最终转嫁给消费者。在集体建设用地合法入市后，建设用地市场供给增加，在一定程度上将缓解用地压力，但建设用地供给增加的同时，需求也会增加，用地价格仍有上涨的可能。因此，在竞争环节上通过制度改进来降低用地价格，也是一种解决途径。

比较招标、拍卖、挂牌三种竞价模式，拍卖和挂牌基本相同，都是通过竞买人竞争出价，最终由出价最高者获得建设用地使用权。而招标方式略有不同，招标中标人不一定是出价最高者，而是能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，或者能够满足招标文件的实质性要求且价格较高的投标人。因此招标方式的评价体系较拍卖和挂牌更加全面。但是在实践中，挂牌出让方式的运用最多。据国土部统计，2009年全国商品房用地出让交易中，招标方式占2%，而拍卖和挂牌，则分别占交易地块总数的18%和80%。显然，考评指标较为综合的招标方式在建设用地交易市场所占比重过低，有提高的空间和必要。

在集体建设用地入市后，构建城乡统一建设用地流转市场过程中，应当在竞价模式上进行技术上的改进。首先，应当在各种竞价方式中加入对竞买人信誉资质业绩及开发方案等的考察，并通过一定的评分和加权体系体现在竞价结果中，这样不仅有利于避免炒地行为的出现，而且有利于保证用地开发品质；其次，应当允许建设用地出让人，特别是农民集体选择竞价方式，但对于区域面积较大、开发要求较高及受城乡发展规划严格制约的地块，应当由土地或规划部门建议采取招标的出让方式，以防止由于用地使用者开发能力偏低，而用地所有者特别是农民集体监督管理的技术和能力有限，致使土地浪费的现象发生；最后，可以考虑在一些关系民生项目用地出让中，附加一些条件，如限制开发商的利润率，或限定最高竞价，如果到达最高限价仍有多位竞买人，可以通过评定开发方案和企业资质最终确定受让人，以控制用地价格的过度高涨。

3 对接城乡建设用地流转交易竞争平台

交易场所是有形市场必备的基本要素，是市场供需双方进行交易和竞争的平台。目前，我国国有建设用地交易场所在各地纷纷建立，而集体建设用地由于限制流转，尚未形成有形市场。集体建设用地流转是必然趋势，要构建城乡建设用地流转市场，统一规则的用地交易场所是必然要求。

从我国现已建立的各地国有建设用地交易有形市场来看，从设立方式到职责范围等都各有差异。如北京市土地交易市场由市土地储备中心建立和管理，土地使用权供应者委托市土地储备中心入市交易，而不是直接进入土地交易市场；深圳市土地交易市场是由市人民政府设立，且市政府设立交易中心理事会，理事会对交易中心的重大问题进行决策；上海市土地交易市场是由市政府批准设立，由市房地产交易中心作为承办机构，市土地交易市场直接接受土地供应者的委托组织实施土地交易活动。因此，为构建城乡统一的建设用地流转市场，笔者认为应当以集体建设用地入市为契机，重新建立具有统一规则的全国性土地交易所。

3.1 建立公司制土地交易所并在全国各地设立分支机构

笔者认为，应当将土地交易所定位于服务性机构，而非管理性机构。因此，可以考虑建立公司制的土地交易所，这样由于交易所法人财产独立，更利于交易所的运作和市场活力，而且可以减轻政府财政压力。同时考虑对土地市场的管理和宏观调控，应当在交易所设立时由国有企业特别是国家土地管理部门下属企业控制公司2/3以上股权，并须经国务院或相关部门批准设立。交易所运行中应受到国家土地管理部门的监管，交易规则的制定亦应当符合法律法规和相关部门的土地管理政策。为方便各地土地交易，应在各地设立土地交易所分支机构，但都应遵守相同的交易所制度和交易规则。

3.2 统一土地交易所职责

土地交易所的主要职责就是为土地使用权供需双方提供交易信息和场所。

（1）接受县级以上人民政府土地行政主管部门及各农民集体所有权代表行使机构（如村委会）的委托，发布拟划拨、出让或出租建设用地的相关信息。土地交易所在接受上述委托时，应当审查建设用地供应者及供应地的各项材料。特别指出的是农民集体委托交易所发布出让集体建设用地信息时，应当提交委托人身份证明，村民大会2/3成员通过的决议，国家土地、规划等相关部门的核准材料以及拟出让土地相关信息等材料，如果提交材料不全，土地交易所有权拒绝委托。这样可以从入市条件上规范集体建设用地流转市场，一方面，通过村民大会决议的提交有利于保护农民利益，另一方面，通过相关部门的核准有利于国家对建设用地市场的宏观调控。

委托人提交的材料通过土地交易所审查的，并需要委托土地交易所进行建设用地交易的，应当与交易所签订委托合同。委托合同一般包括委托事项、时限、公告期限、委托费用等条款。土地交易所应提供委托合同示范文本，委托人与交易所签订委托合同时，对示范文本没有包含的内容可以由双方另行补充。

（2）接受委托组织实施建设用地使用权出让、出租交易活动。出让、出租建设用地需要“招拍挂”的，由土地交易所为出让人和竞买人提供专门交易场所，按照《招拍挂规定》中的程序和规则，组织实施交易活动。为保证“招拍挂”的顺利进行，土地交易所应配备一定数量的专业人员和必要的设施，建立土地招标拍卖专家库，为举办土地使用权招标、拍卖会提供场所和服务。

（3）公示交易结果并组织交易双方签订建设用地出让、出租协议。 建设用地出让、出租协议的签订标志着建设用地首次流转基本结束，还需要交易双方到土地管理部门登记过户。为方便操作，土地交易所内也可设置登记代办窗口，办理建设用地登记手续。

（4）接受单位或个人委托发布拟转让、转租或抵押建设用地相关信息并组织市场交易。土地交易所的主要职责是组织实施建设用地一级市场交易，建设用地使用权再次流转时不一定必须在土地交易所内交易，但土地交易所并不排除提供相关服务。

（5）从事与土地交易相关的其他事务。例如收集、汇总、储存、上报、发布土地交易信息行情，提供有关法律和其他信息咨询服务；提供土地使用权交易、洽谈、招商、展销场所，为土地交易代理、地价评估、信息咨询等中介机构提供服务场所等。

3.3 建立土地流转统一信息平台

在信息技术高速发展的今天，建立土地流转统一信息平台，是建立统一交易市场的必要手段。土地交易所应当与中国土地市场网挂钩，专门用于土地流转信息的发布。土地交易所各分支机构应当及时汇总建设用地交易的各项信息，并每天将信息发布到该信息平台，主要包括各地每年的建设用地供地计划、当天拟流转建设用地信息公告、地块成交公示、用地交易成功的结果公告以及土地市场相关供求信息等。

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4.陈耀东主编.房地产法.复旦大学出版社.2009

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7.张合林.中国城乡统一土地市场理论与制度创新研究.经济科学出版社.2008

作者简介：

杨雅婷，天津大学文法学院讲师，博士，主要研究方向为房地产法。

基金项目：

天津市哲学社会科学研究规划资助项目（TJFX12-020）；天津大学自主创新基金社会影响力一般项目（1306）。